Smlouva o poskytnutí dotace – nevratné přímé pomoci ve smyslu čl. 28 odst. 3 nařízení Rady ES č. 1260/1999 uzavřená mezi krajem jako konečným příjemcem a jinou osobou jako konečným uživatelem je veřejnoprávní smlouvou. Projednávání a rozhodování sporů vyplývajících z této smlouvy nepatří do pravomoci soudu.

21Co 83/2011 U s n e s e n í Krajský soud v Hradci Králové rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Šárky Petrové a soudců JUDr. Jiřího Petržálka a JUDr. Marie Kubištové ve věci žalobce PP, bytem xxx, IČ xxx, zastoupeného Mgr. Ing. Markem Švehlíkem, advokátem se sídlem Platnéřská 2, Praha 1, proti žalovanému Královéhradeckému kraji se sídlem Pivovarské náměstí 1245, Hradec Králové, IČ 70889546, o zaplacení 4.995.982,20 Kč s příslušenstvím, k odvolání žalovaného proti usnesení Okresního soudu v Hradci Králové ze dne 27.prosince 2010, č.j. 121C 150/2009-334, t a k t o : I. Usnesení okresního soudu se z r u š u j e , řízení se z a s t a v u j e a věc se p o s t u p u j e Ministerstvu vnitra České republiky. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení před okresním ani před krajským soudem. O d ů v o d n ě n í Okresní soud usnesením označeným v záhlaví zamítl námitku nedostatku pravomoci soudu vznesené žalovaným. V odůvodnění uvedl, že žalobce se po žalovaném domáhá zaplacení peněžité částky odpovídající poskytnutí nevratné přímé pomoci (dotace), kterou měl na základě smluv o financování akce č. RN 58/06-GS/421/1860 ze dne 26.1.2006 a č. RZ 144/07-GS/422/2887 ze dne 12.6.2007 žalovaný poskytnout žalobci na financování rekonstrukce hotelu Praha v Broumově. Žalobce se žalovaným za účelem rekonstrukce hotelu uzavřel smlouvy, na základě kterých se žalovaný zavázal poskytnout žalobci dotaci po splnění podmínek stanovených ve smlouvách. Žalobce splnil všechny povinnosti, které mu smlouvy stanovily, ale žalovaný svoji povinnost poskytnout dotaci nesplnil. Žalovaný navrhl, aby žaloba byla zamítnuta a současně vznesl námitku nedostatku pravomoci soudu v občanském soudním řízení k řešení sporu ze smluv o financování akce, týkající se poskytování nevratné přímé pomoci. Otázka poskytování dotací z veřejných zdrojů, tj. včetně zdrojů Evropského společenství, podléhá veřejnoprávnímu režimu a není dána pravomoc soudu k projednávání a rozhodování ve věci. Okresní soud námitku nedostatku pravomoci soudu vznesenou žalovaným posoudil jako nedůvodnou. Vyšel z názoru, že smlouvy o financování akce založily závazkové vztahy mezi žalobcem jako podnikatelem a žalovaným jako samosprávnou územní jednotkou ve smyslu § 261 odst. 2 obchodního zákoníku. Z obsahu smluv vyplývá, že jejich účastníci učinili projev vůle směřující ke vzniku závazkového vztahu a smlouvy obsahují jak práva, tak i povinnosti obou smluvních stran a vycházejí tedy z rovného postavení obou účastníků. Jde o soukromoprávní smluvní vztah, který je třeba posoudit podle obchodního zákoníku a je proto dána pravomoc obecných soudů podle § 7 odst. 1 o.s.ř. Účastníkem smluv přitom nebyl stát, ale Královéhradecký kraj a předmětem žaloby je plnění povinností vyplývajících ze smlouvy. Nejde proto o smlouvy veřejnoprávní. V projednávané věci se přitom ani nejedná o poskytnutí dotace ve smyslu § 14 a násl. zákona č. 218/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů. Proti tomuto usnesení podal žalovaný včasné odvolání. Okresnímu soudu vytýkal nesprávné právní posouzení věci. Vyjádřil přesvědčení, že otázka poskytnutí dotací ze zdrojů evropského společenství, státního rozpočtu České republiky, rozpočtu žalovaného, případně i dalších veřejných zdrojů podléhá veřejnoprávnímu režimu bez ohledu na typ právního úkonu, jakým byla dotace poskytnuta, tedy zda prostřednictvím smlouvy nebo rozhodnutí. Prostředky ze zdrojů evropského společenství a státního rozpočtu jsou prostředky, jejichž správa se řídí předpisy veřejného práva. Jde o smlouvy veřejnoprávní podle § 159 a násl. správního řádu a spory z nich pak musí být řešeny podle § 169 odst. 1 správního řádu, tj. orgány veřejné správy. Poukázal na rozhodnutí zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb. o rozhodování některých kompetenčních sporů sp. zn. Konf 6/2008 a Konf 33/2007, který podřadil smlouvy o závazku veřejné služby v silniční dopravě pod režim § 169 správního řádu s tím, že dané smlouvy byly pod tento režim podřazeny právě proto, protože šlo o smlouvy veřejnoprávní. K obdobnému právnímu názoru dospěl i Nejvyšší správní soud ve svém rozhodnutí sp. zn. 2Afs 58/2005. V citovaném rozhodnutí Nejvyšší správní soud ČR dospěl k názoru, že by bylo proti smyslu poskytování dotací podřadit je režimu občanskoprávnímu. Nejvyšší soud ČR pak ve svém rozhodnutí sp. zn. 32Odo 69/2005 dospěl k závěru, že nezáleží na tom, jak formálně je daný úkol označen, ale co je obsahem daného úkonu a mimo jiné uvedl, že půjčka z Ministerstva životního prostředí je v daném případě veřejnoprávní smlouvou. Ke stejnému závěru dospělo i Ministerstvo financí ve svém stanovisku ze dne 16.3.2010. O veřejnoprávním charakteru smluv svědčí i to, že u žalobce byla prováděna veřejnoprávní kontrola podle zákona č. 320/2001 Sb. Pokud jedna ze stran je ze zákona povinna a oprávněna disponovat kontrolními a sankčními mechanizmy (viz nařízení odvodu podle § 22 zákona č. 250/2000 Sb.) pak nejde o soukromoprávní smlouvu s rovným postavením účastníků stran, neboť žalovaný má povahu jak smluvní strany, tak i autoritativního orgánu. Na tom nic nemění to, že nejde o poskytnutí dotace podle § 14 zákona č. 218/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech. Jde o poskytnutí dotace podle § 36 odst. 1 písm. c/ zákona č. 129/2000 Sb.o krajích v souladu se zákonem č. 250/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Charakter dotace a princip jejího poskytování jsou totiž totožné. Ke shodným závěrům dospívá i právní teorie. K veřejnoprávnímu charakteru poskytování dotací dospěl i Nejvyšší správní soud ČR ve svém rozhodnutí sp. zn. 2As 52/2010. Žalovaný proto navrhl, aby odvolací soud usnesení okresního soudu zrušil a řízení zastavil. V doplnění odvolání žalovaný navrhl, aby odvolací soud s ohledem na úpravu obsaženou v § 169 odst. 1 písm. d/, § 178 odst. 2 správního řádu věc po zastavení řízení postoupil Ministerstvu vnitra ČR. Příslušnost Ministerstva vnitra je dána tím, že jde o spor z veřejnoprávních smluv, ve kterých je smluvní stranou kraj v rámci samostatné působnosti. Odvolací soud ve věci rozhodl v neveřejném zasedání podle § 214 odst. 1 písm. d/ o.s.ř. Okresní soud v řadě prvé nepostupoval správně, pokud vůbec o námitce nedostatku pravomoci soudu vznesené účastníkem, byť negativně, rozhodoval. Ze žádného ustanovení občanského soudního řádu nevyplývá zvláštní právo účastníka na to, aby soud za řízení usnesením rozhodl o jeho námitce nedostatku pravomoci soudu, resp. námitce nedostatku jakékoliv jiné neodstranitelné podmínky řízení. Občanský soudní řád neobsahuje v tomto směru úpravu, která by byla totožná například s úpravou práva účastníka vznést námitku místní nepříslušnosti soudu (§ 105 o.s.ř.) nebo námitku, že věc má být projednána před rozhodci (§ 106 o.s.ř.). To nic neubírá na povinnosti soudu, že i bez návrhu, a to kdykoliv za řízení, musí přihlížet k tomu, zda jsou splněny podmínky řízení (§ 103 o.s.ř.). Návrh účastníka ovšem může být toliko podnětem a pokud soud dospěje k závěru, že jeho pravomoc je dána, v řízení pokračuje a věcně rozhodne, aniž by vydával usnesení, kterým se námitka účastníka o nedostatku pravomoci soudu (jiné podmínky řízení) zamítá. Pokud ovšem již okresní soud – nesprávně – postupoval právě opačně a námitku žalovaného usnesením zamítl, pak nejde o usnesení, proti kterému by odvolání nebylo přípustné (202 o.s.ř.) a odvolací soud, pokud mu byla věc předložena, se jím musel zabývat. Nicméně i povinností soudu odvolacího bylo kdykoliv za odvolacího řízení přihlížet k tomu, zda jsou splněny podmínky řízení (§ 103, § 211 o.s.ř.). Z platné právní úpravy pak vyplývá, že pokud by odvolací soud zjistil, že je dán takový nedostatek podmínky řízení, který nelze odstranit (§ 104 odst. 1 o.s.ř.), rozhodnutí soudu prvního stupně by zrušil (§ 219a odst. 1 písm. a/ o.s.ř.), řízení by zastavil a nebyla-li by dána pravomoc soudu, rozhodl by též o postoupení věci orgánu, do jehož pravomoci náleží (§ 221/1 písm. c/ o.s.ř.). Odvolací soud dospěl k názoru (zcela ve shodě s odvolatelem), že v řízení je dán neodstranitelný nedostatek podmínky řízení spočívající v tom, že věc nespadá do pravomoci soudů (§ 104 odst. 1 o.s.ř.). Podle § 7 odst. 1 o.s.ř. v občanském soudním řízení projednávají a rozhodují soudy spory a jiné právní věci, které vyplývají z občanskoprávních, pracovních, rodinných a obchodních vztahů, pokud je podle zákona neprojednávají a nerozhodují o nich jiné orgány. Občanskoprávními vztahy ve smyslu § 7 odst. 1 o.s.ř. jsou především takové právní vztahy, které občanský zákoník definuje v § 1, tedy i majetkové vztahy fyzických a právnických osob a majetkové vztahy mezi těmito osobami a státem, vyznačující se rovným postavením účastníků (§ 2 odst. 2 občanského zákoníku) spočívající v tom, že ve vzájemném právním vztahu žádný z nich nemá nadřazené postavení a není oprávněn rozhodovat o právech a povinnostech druhého účastníka ani plnění povinností autoritativně vynucovat (usnesení Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 33Odo 570/2006). Pro rozlišení soukromoprávních vztahů od veřejnoprávních vztahů je rozhodující především posouzení vzájemného postavení jejích subjektů (rozsudek Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 25Cdo 1269/2005). Režimu občanskoprávnímu tedy nepodléhají tzv. smlouvy veřejnoprávní, za které se dle teorie správního práva považují dvoustranné nebo vícestranné právní úkony, které zakládají, mění nebo ruší vztahy správního práva, a alespoň jednou její stranou je přitom subjekt veřejné správy. V platném právu jsou pak (v zásadě totožně) veřejnoprávní smlouvy upraveny v části páté správního řádu. Podle § 159 odst. 1 správního řádu veřejnoprávní smlouva je dvoustranný nebo vícestranný právní úkon, který zakládá, mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Podle § 159 odst. 4 správního řádu veřejnoprávní smlouva se vždy posuzuje podle svého skutečného obsahu. Žalobce se po žalovaném domáhal plnění ze smlouvy o financování akce č. RN 58/06-GS/421/1860 ze dne 26.1.2006 a ze smlouvy o financování akce č. RZ 144/07-GS/422/2887 ze dne 12.6.2007 (dále jen smlouva prvá a smlouva druhá). Podle prvé smlouvy se žalovaný označený jako konečný příjemce zavázal poskytnout žalobci označenému jako konečný uživatel po splnění stanovených podmínek dotaci – nevratnou přímou pomoc ve smyslu článku 28 odst. 3 nařízení Rady ES č. 1260/1999. Dotace byla poskytnuta na podporu akce „Rozšíření ubytovací kapacity hotelu Praha Broumov“. V článku IV bylo dohodnuto, že dotace je poskytnuta při splnění stanovených podmínek po skončení celé akce způsobem a za podmínek popsaných v Pokynech pro příjemce. Podle článku XII se konečný uživatel zavázal poskytnout od okamžiku podpisu smlouvy až do doby 10 let od ukončení financování akce jakékoliv dokumenty vztahující se k akci, podat informace a umožnit vstup do svého sídla a jakýchkoliv dalších prostor a na pozemky související s akcí a její realizací kontrolním orgánům. V bodě XV byly sjednány sankce za porušení povinností konečným uživatelem. Konečný příjemce je oprávněn rozhodnout o snížení smluvních sankcí nebo neuplatnění podle závažnosti konkrétního porušení smluvní povinnosti. Podle článku XVI je konečný příjemce oprávněn rozhodnout o částečném zkrácení dotace a konečný uživatel se zavázal toto rozhodnutí respektovat. V bodě XVII pak bylo upraveno právo konečného příjemce odstoupit od smlouvy, a to mimo jiné natolik obecně tak, že konečný příjemce je oprávněn od smlouvy odstoupit také v případě porušení jiných povinností konečným uživatelem, pokud jej konečný příjemce vyzve k zanechání porušování povinností. Obdobně pak bylo ujednáno i právo konečného příjemce smlouvu vypovědět. V zásadě totožná oprávnění konečného příjemce byla ujednána i ve smlouvě druhé. Již ze shora - jen příkladmo - označených částí smluv je zřetelně patrné, že právní postavení účastníků smluv o dotacích nebylo rovné a naopak zakládalo pro žalovaného řadu oprávnění, zejména kontrolní a sankční povahy, které ve své podstatě představovaly rozhodování vrchnostenského orgánu o tom, zda žalobce porušil či neporučil povinnosti ze smlouvy a zda mu v souvislosti s tímto porušením vznikají sankční povinnosti. Nelze si nepovšimnout, že bylo jen na úvaze žalovaného, zda a do jaké míry žalobce své povinnosti ze smlouvy porušil či neporušil a zda jsou dány podmínky pro uplatnění sankce, resp. pro krácení či neposkytnutí dotace. Takový vztah jednoho účastníka smlouvy ke druhému již nelze posoudit jako rovný vztah soukromoprávních smluvních subjektů, ale jako ryzí vztah vrchnostenského správního orgánu a subjektu správního práva. Jde tedy podle názoru odvolacího soudu v případě obou smluv podle jejich obsahu o smlouvy veřejnoprávní podle § 159 a násl. správního řádu a nikoliv o smlouvy povahy soukromoprávní. Uvedený právní názor je v souladu i s právním názorem Nejvyššího správního soudu ČR vyjádřeným v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 21.7.2005 sp. zn.2 Afs 58/2005/90, na které poukázal i odvolatel a podle kterého by bylo proti smyslu poskytování dotací podřizovat je režimu občanskoprávnímu. Zatímco v občanskoprávních vztazích jsou jejich účastníci v zásadě v rovném postavení, při poskytování dotací ze státního rozpočtu je zachováno vrchnostenské postavení poskytovatele dotace. Z tohoto jeho postavení (na rozdíl od postavení účastníka občanskoprávních vztahů) plyne, že může autoritativně rozhodovat o podmínkách poskytnutí dotace, které jsou předmětem jednání mezi ním a příjemcem dotace pouze v té míře, jak stanoví zákon – v těchto zákonných limitech – jak stanoví sám poskytovatel dotace. Záleží pak na příjemci dotace, zda tyto podmínky akceptuje. Samotným smyslem aktu přijetí dotace totiž je, že příjemce přijímá určité dobrodiní ze strany státu a jakousi protiváhou tohoto dobrodiní není – jako je tomu ve vztazích občanskoprávních, či obecněji soukromoprávních – jeho protiplnění ve prospěch poskytovatele dotace, ale právě akceptace podmínek, za nichž je dotace přijímána. Fáze poskytnutí dotace je totiž obecně, ze své povahy, charakterizována autoritativností a značnou měrou volnosti v určování „pravidel hry“ na straně poskytovatele dotace a dobrovolnosti na straně jejího příjemce. Poskytovatel dotace v pozici orgánu veřejné moci je sice ve své volnosti v poskytování dotace omezen, jednak zákonem, jednak obecnými principy dopadajícími na veřejnou moc obecně, ale tato omezení však stále ponechávají relativně široký prostor jeho vůli. Podle názoru odvolacího soudu tento právní názor zcela dopadá na projednávaný případ, ve kterém se jednalo rovněž o smlouvu o poskytnutí dotace – nevratné přímé pomoci. Pro právní závěr o tom, zda jde o smlouvy veřejnoprávní či soukromoprávní nemá význam (důležitý je obsah smluv), že smlouvu uzavíral nikoliv stát, ale Královéhradecký kraj. Z částí páté správního řádu, který upravuje veřejnoprávní smlouvy, jednoznačně plyne, že smluvní stranou veřejnoprávní smlouvy může být i kraj, který je podle § 1 odst. 1, 2 zákona č. 129/2000 Sb. o krajích, ve znění pozdějších předpisů, územním společenstvím občanů a veřejnoprávní korporací. Jde v případě obou smluv obecně vzato o smlouvy, které uzavřel kraj v rámci své samostatné působnosti (§ 14 zákona č. 129/2000 Sb.), a to s osobou, která by jinak byla žadatelem a účastníkem řízení (§ 161 odst. 1, § 27 správního řádu). Odvolací soud proto dospěl k závěru, že smlouvy, o něž žalobce svůj u soudu uplatněný nárok opírá, jsou smlouvami nikoliv soukromoprávními ale veřejnoprávními a vztahy z nich nejsou vztahy soukromoprávní a spor z těchto vztahů vzniklý nemá pravomoc projednat soud (§ 7 odst. 1 o.s.ř.). Pro projednání a rozhodnutí věci je dána pravomoc Ministerstva vnitra České republiky. Protože jde o veřejnoprávní smlouvu podle § 161 správního řádu, spor z ní rozhoduje správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který je stranou smlouvy (§ 169 odst. 1 písm. d/ správního řádu). Nadřízeným správním orgánem orgánu kraje se rozumí v řízení vedeném v samostatné působnosti Ministerstvo vnitra (§ 178 odst. 2 věta druhá správního řádu). Odvolací soud proto usnesení okresního soudu zrušil, řízení zastavil a věc postoupil Ministerstvu vnitra České republiky (§ 219a odst. 1 písm. a/, § 221 odst. 1 písm. c/ o.s.ř.). Žalovanému, kterému by jinak náleželo právo na náhradu nákladů řízení podle § 146 odst. 2 věta první, § 224 odst. 1, 2 o.s.ř. žádné náklady v řízení před soudy obou stupňů nevznikly a proto odvolací soud žádnému z účastníků právo na jejich náhradu nepřiznal. P o u č e n í : Proti tomuto usnesení není odvolání přípustné. Není proti němu přípustné ani dovolání, ledaže dovolací soud na základě dovolání podaného do dvou měsíců od jeho doručení dospěje k závěru, že rozhodnutí odvolacího soudu má po právní stránce zásadní význam. Dovolání se podává u Okresního soudu v Hradci Králové a rozhoduje o něm Nejvyšší soud České republiky se sídlem v Brně. V Hradci Králové dne 30. června 2011 předsedkyně senátu