52A 71/2013-64         ČESKÁ REPUBLIKA   ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY     Krajský soud v Hradci Králové - pobočka v Pardubicích rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jana Dvořáka a soudců JUDr. Aleše Korejtka a JUDr. Petry Venclové, Ph.D. v právní věci žalobce: Krajina a tradice, o.s., IČ: 22824693 se sídlem Karpatská 177, 562 04 Ústí nad Orlicí, zastoupeného JUDr. Petrem Kužvartem, advokátem se sídlem Za Zelenou liškou 967, 140 00 Praha 4, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, 100 10 Praha 10, za účasti osob zúčastněných na řízení: I.) Z.S., II.) J.S., oba bytem S. 80, Ú. n. O., III.) M.S., IV.) M.S., oba bytem K. 231, Ú. n. O., zastoupených JUDr. Jiřím Lukášem, advokátem se sídlem Komenského 160, 562 01 Ústí nad Orlicí, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 10.6.2013, č.j. 719/550/13- He , 36476/ENV/13,   t a k t o :   I.            Žaloba  s e  z a m í t á . II.            Žádný z účastníků  n e m á  p r á v o  na náhradu nákladů řízení.  III.            Žádná z osob zúčastněných na řízení n e m á  p r á v o  na náhradu nákladů řízení.   O d ů v o d n ě n í :   Vymezení předmětu řízení:    Žalobou doručenou Městskému soudu v Praze dne 20. 8. 2013 a následně postoupenou ve věci místně příslušnému krajskému soudu v Hradci Králové bylo zahájeno řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného uvedeného v záhlaví tohoto rozsudku podle § 65 a násl. zák. č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s.ř.s.“). Rozhodnutím žalovaného bylo podle § 90 odst. 1 písm. b) zák. č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád“) zamítnuto odvolání žalobce a potvrzeno usnesení Krajského úřadu Pardubického kraje ze dne 4. 4. 2013, č.j. 24775/2013OŽPZ/Si (dále jen „správní orgán prvního stupně“), kterým bylo zastaveno řízení o povolení výjimky podle § 56 odst. 1 zák. č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále jen „zákon  ochraně přírody a krajiny“) ze základních podmínek ochrany zvláště chráněných druhů živočichů v kategorii „ohrožený,“ a to čmeláka skalního (Bombus lapidarius) a zlatohlávka tmavého (Oxythyrea funesta) pro „zasahování do jejich přirozeného vývoje“ na pozemcích p. p. č. 216/2, 274/1, 277/1, 277/2 a 277/4 v katastrálním území Kerhartice nad Orlicí.       Aktivní legitimace žalobce:   Žalobce je ve smyslu § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny občanským sdružením, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny. Podle § 70 odst. 3 citovaného zákona byl oprávněn účastnit se správního řízení a měl postavení účastníka řízení. Aktivní žalobní legitimace k podání žaloby podle § 65 s.ř.s. byla již jednoznačně vyjudikována v rozhodovací činnosti správních soudů. Občanské sdružení, které splňuje podmínky podle § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, je nadáno aktivní žalobní legitimací k ochraně jeho procesních práv, která mu jako účastníku řízení příslušela v průběhu správního řízení, mohlo-li dojít v důsledku jejich porušení k vydání nezákonného rozhodnutí. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 6. 2007, čj. 5 As 19/2006-59: „Občanské sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, má právo na přístup k soudu dle § 65 odst. 2 s. ř. s. za účelem přezkumu rozhodnutí správních orgánů v řízeních, kterými jsou dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny, avšak pouze za splnění podmínek předepsaných v § 70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (zejména musí oznámit svou účast v řízení před správním orgánem), a dalších podmínek předepsaných soudním řádem správním [zejména § 68 písm. a) s. ř. s., tedy vyčerpání řádných opravných prostředků]. Při nesplnění uvedených podmínek se občanská sdružení nemohou domáhat přezkumu rozhodnutí správních orgánů na základě § 66 odst. 3 s. ř. s. ve spojení s čl. 9 odst. 2 nebo 3 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, vyhlášené pod č. 124/2004 Sb. m. s., nebo ve spojení s čl. 10a Směrnice Rady ze dne 27. června 1985, o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (85/337/EHS), neboť tato ustanovení předpokládají splnění výše uvedených podmínek stanovených vnitrostátními právními předpisy.“ (Rozsudky Nejvyššího správního soudu jsou dostupné na www.nssoud.cz. Viz dále např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2004, čj. 7 A 139/2001-67; ze dne 2. 9. 2009, čj. 1 As 40/2009-251; rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 17. 3. 2004, čj. 28 Ca 444/2001-100.)   Žalobní body:   Žalobce tvrdí porušení svých procesních práv, a to z následujících důvodů.   Ad 1) Žalobce tvrdí, že na dotčených pozemcích uvedených v napadeném rozhodnutí vznikl nezákonný stav, když žadatelé o výjimku (osoby zúčastněné na řízení) podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny načerno zhotovili a nelegálně užívají přístupovou komunikaci, jak vyplývá ze sdělení stavebního úřadu v Ústí nad Orlicí ze dne 30. 4. 2013 a ze dne 12. 6. 2013.   Ad 2) Žalobce požadoval v průběhu správního řízení provedení náležitého přírodovědného průzkumu a řádný průkaz veřejného zájmu před povolením výjimek, aby byla dodržena zásada materiální pravdy. Žalobce má za to, že v době, kdy byl již nepovolenými pracemi biotop zvláště chráněných druhů živočichů zdevastován, bylo již namístě spíše uložení vysokých pokut, případně uložení povinnosti revitalizace, již nebyl důvod pro výjimku.         Ad 3) Správní orgán prvního stupně neseznamoval žalobce s podklady pro vydání rozhodnutí (jmenovitě podání žadatelů ze dne 12. 3. 2013, záznam o provedeném místním šetření) a nedal mu lhůtu k vyjádření. Dále netrval na bližší specifikaci zásahu, ohledně kterého má být výjimka povolena. Řízení bylo zastaveno na základě zcela účelového podání žadatelů ze dne 12. 3. 2013, které přitom jako zpětvzetí označil až správní orgán prvního stupně. Nezjistil skutečný stav věci, nepožadoval po žadatelích opatření a doložení odborného podkladu, který by potvrdil jejich výroky.   Ad 4) Rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrzené žalovaným je zcela povrchní, nemůže vést k cíli. Žalobce rovněž vznesl domněnku o propojenosti „aktérů případu s úředními osobami.“          Ad 5) Žalobce tvrdí, že žalovaný měl zajistit řádné zjištění skutečného stavu věci, měl ověřit existenci okolností způsobujících, že řízení o výjimce ztratilo opodstatnění, případně zajistit postoupení věci a výsledky provedeného dokazování měly být využity v následném řízení k potrestání žadatelů a osob, jež nelegální stavební práce provedly.    Ad 6) Žalobce opakuje svoje přesvědčení, že žalovaný selhal, přičemž takový výkon veřejné správy „by se měl bez slitování přísně trestat.“     Žalobce navrhl zrušení rozhodnutí žalovaného včetně rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, a to pro vady řízení a vydání rozhodnutí v rozporu s věcnou podstatou případu.     Vyjádření žalovaného:   Žalovaný setrval na právním názoru vysloveném v žalobou napadeném rozhodnutí, přičemž podtrhl, že k udělení výjimky nebyl právní důvod, což ostatně připustil žalobce v žalobě.   Vyjádření osob zúčastněných na řízení:   Osoby zúčastněné na řízení považují žalobou napadené rozhodnutí za rozhodnutí vydané v souladu se zákonem, zejména zdůraznily, že jejich podání bylo správně podle obsahu posouzeno jako zpětvzetí žádosti o výjimku podle § 56 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny. Dále zdůraznily, že předmětem řízení nebylo rozhodování o povolení příjezdové komunikace. Rovněž se vyjádřily k osobě žalobce, když mají za to, že použil nepřiměřeně arogantní a přitom nepodloženou argumentaci. Navrhly proto, aby krajský soud žalobu pro nedůvodnost zamítl.    Podstatné okolnosti ve věci:   Osoby zúčastněné na řízení podaly dne 12. 9. 2012 podle § 50, § 56 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny žádost o výjimku ze základních zákonných ochranných podmínek pro zvláště chráněné živočichy, a to čmeláka skalního (Bombus lapidarius) a zlatohlávka tmavého (Oxythyrea funesta). Jako důvod žádosti byl uveden záměr realizace příjezdové komunikace k dokončovaným rodinným domům. Podle odborného stanoviska Agentury ochrany přírody a krajiny ČR ze dne  27. 8. 2012, č.j. 01645/ZH/2012 se na pozemcích p. p. č. 216/2, 274/1, 277/1, 277/2 a 277/4 v katastrálním území Kerhartice vyskytovaly dva druhy shora uvedených zvláště chráněných živočichů.  Žalobce vstoupil do řízení na základě splnění podmínek podle § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny. Rozhodnutím správního orgánu prvního stupně ze dne 19. 11. 2012 byla povolena požadovaná výjimka, následně však bylo rozhodnutí pro vady zrušeno, a to rozhodnutím žalovaného ze dne 30. 1. 2013.   Dne 12. 3. 2013 učinili osoby zúčastněné na řízení písemné podání, v němž uvedly, že dle jejich uvážení není povolení výjimky třeba. Správní orgán prvního stupně vyhodnotil uvedené podání podle § 66 odst. 1 písm. a) správního řádu jako zpětvzetí žádosti a řízení dne 4. 4. 2013 usnesením zastavil. Usnesení bylo napadeno odvoláním žalobce, v němž uplatnil odvolací námitku nedostatečné informovanosti v průběhu správního řízení a námitku směřující proti posouzení podání odvolatelů jako zpětvzetí. Jak již uvedeno shora, rozhodnutím žalovaného, které je předmětem tohoto soudního přezkumu, bylo rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrzeno.   Dle odůvodnění žalovaného rozhodnutí postupoval správní orgán prvního stupně správně podle § 66 odst. 1 písm. a) správního řádu, když řízení zastavil, neboť navrhovatelé (dle žalovaného žadatelé) vzali svoji žádost zpět, když účel jejich podání byl potvrzen rovněž jejich vyjádřením k podanému odvolání ze dne 15. 5. 2013. Žalovaný zdůraznil, že předmětné řízení o udělení výjimky je řízením o žádosti. Dále poukázal na to, že podle § 77 odst. 1 písm. n) zákona o ochraně přírody a krajiny je v kompetenci Městského úřadu Ústí nad orlicí jako obecního úřadu obce s rozšířenou působností, aby v rámci posuzování předmětné stavby příjezdové komunikace posoudil změnu zvláště chráněných částí přírody. V případě nerespektování příslušného rozhodnutí Městského úřadu Ústí nad Orlicí ve smyslu nutnosti výjimky pro výkon určité činnosti by se žadatelé vystavovali nebezpečí postihu.     Posouzení věci krajským soudem:   Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí na základě včasně podané žaloby (§ 72 odst. 1 s.ř.s.), v mezích žalobních bodů a podle právního a skutkového stavu, který tu byl v době vydání napadeného rozhodnutí k (§ 75 odst.1, 2 s.ř.s.), bez nařízení jednání (§ 51 odst. 1 s.ř.s.).   Žaloba není důvodná.   Žalobce je občanským sdružením ve smyslu § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, tedy, jak již uvedeno shora, má právo uplatnit správní žalobu podle § 65 a násl. s.ř.s. vedoucí k ochraně jeho procesních práv účastníka správního řízení. Má-li být žaloba úspěšná, musí být ve věci prokázáno, že tvrzené porušení procesních práv žalobce mohlo vést k nezákonnému rozhodnutí ve věci samé. Jinak řečeno, ne každé prokázané porušení procesního práva je sto zvrátit zákonnost rozhodnutí vydaného ve správním řízení. (Obdobně nález Ústavního soudu ze dne 27. 8. 2003, sp. zn. I. ÚS 148/02: „Právo na soudní a jinou právní ochranu garantované čl. 36 odst. 1 Listiny nelze vykládat tak, že by pokrývalo veškeré případy porušení kogentních procesních ustanovení v objektivní poloze, jinými slovy samotné porušení procesních pravidel stanovených procesními právními předpisy ještě nemusí samo o sobě znamenat porušení práva na spravedlivý proces. V případě subjektivního práva na soudní a jinou právní ochranu je totiž třeba vždy zkoumat, jak porušení procesních předpisů zkrátilo jednotlivce na možnosti uplatňovat jednotlivá procesní práva a konat procesní úkony, jež by byly způsobilé přivodit pro jednotlivce příznivější rozhodnutí ve věci samé.    Jakýkoliv proces neexistuje samoúčelně, nýbrž jeho cílem je dosažení vzniku, změny či zániku hmotných práv a povinností fyzických či právnických osob. Tato skutečnost se musí nutně odrážet také v rovině základních práv a svobod, v daném případě ve sféře vymezení rozsahu práva na spravedlivý proces. Teprve takové porušení objektivních procesních pravidel by mohlo být zásahem do subjektivního práva na spravedlivý proces, které by skutečně jednotlivce omezilo v některém konkrétním subjektivním procesním právu, například v nemožnosti provést konkrétní stěžovatelem zamýšlený procesní úkon, čímž by byl v důsledku znevýhodněn oproti jinému účastníkovi řízení či zkrácen na svých hmotných právech.“    V dané věci osoby zúčastněné na nařízení podaly žádost o udělení výjimky podle § 56 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, tedy jejich žádostí bylo zahájeno tzv. „návrhové“ správní řízení. Tento typ správního řízení je ovládán dispoziční zásadou, tj. navrhovatelé disponují předmětem řízení. Jestliže navrhovatelé vzali v průběhu řízení svůj návrh na zahájení řízení zpět, k čemuž krajský soud ve shodě s žalovaným jednoznačně dospěl na základě posouzení jejich podání ze dne 12. 3. 2013, pak byl správní orgán povinen tuto dispozici s předmětem řízení respektovat. Každé podání, tedy úkon učiněný vůči správnímu orgánu, je třeba posuzovat podle jeho skutečného obsahu a bez ohledu na to, jak je označeno, jak přikazuje dikce ustanovení § 37 odst. 1 správního řádu. Jednoznačná vůle navrhovatelů nepokračovat již v řízení o žádosti podané za účelem udělení výjimky, když tito uvedli, že dle jejich uvážení není výjimky třeba, byla nadto potvrzena jednak jejich vyjádřením k odvolání žalobce ze dne 15. 5. 2013 a ex post rovněž ve vyjádření k žalobě. Jestliže bylo správní řízení zahájeno na návrh a následně bylo usnesením správního orgánu prvního stupně pro zpětvzetí návrhu podle § 66 odst. 1 písm. a) správního řádu zastaveno, pak bylo zastaveno v souladu se zákonem. Jestliže bylo řízení v souladu se zákonem zastaveno, a to bylo, neboť byly splněny pro to dvě nezbytné a současně dostačující podmínky (podání návrhu na zahájení řízení a zpětvzetí návrhu všemi navrhovateli), navrhovatelům nelze vnucovat vůli občanského sdružení jako účastníka správního řízení v tom smyslu, aby bylo o výjimce meritorně rozhodnuto. Co se týče účastenství žalobce v návrhovém správním řízení, je akcesorické ve vztahu k účastenství navrhovatelů.   Krajský soud uzavřel, že právě uvedený právní názor je dostatečným uceleným nosným důvodem pro vyhodnocení žaloby jako nedůvodné, neboť může-li žalobce úspěšně uplatňovat toliko taková porušení procesních práv, která by mohla vést k vydání nezákonného rozhodnutí v dané věci, přičemž bylo prokázáno splnění zákonných podmínek pro zastavení řízení, pak uplatněné žalobní body nemohou být úspěšné. (Obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 7. 2013, č.j.  1 As 17/2013- 50: „Není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná.“ Obdobně rovněž nález Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08 (N 26/52 SbNU 247), bod 68; též rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2013, č. j. 8 Afs 41/2012 - 50, bod 21, nebo ze dne 6. 6. 2013, č. j. 1 Afs 44/2013 - 30, bod 41).     Nicméně k dalším uplatněným žalobním bodům uvádí krajský soud následující:   Pokud jde o procesní vady uplatňované žalobcem uplatněné jako žalobní body Ad 2, 3, 5, pak krajský soud konstatuje, že právě s ohledem na uvedený právní názor nejsou ve věci rozhodné. Tedy jinak řečeno, i kdyby byly tvrzené procesní vady prokázány, pak by nemohly mít vliv na zákonnost usnesení o zastavení správního řízení, neboť jeho podmínky byly splněny.   Pokud jde o zakázanou činnost, jejíž realizaci naznačuje žalobce v bodě Ad 1), pak je třeba dát za pravdu žalovanému v tom smyslu, že taková zjištění nebyla a ani nemohla být předmětem uvedeného správního řízení. Pokud by skutečně došlo k nepovoleným činnostem ve smyslu stavebního práva, k nimž by navíc byla nutná výjimka podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny, pak by byl prostor pro postih skutečných zhotovitelů jednak podle zák. č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) a jednak dle zákona o ochraně přírody a krajiny. Krajský soud přitom ohledně případné odpovědnosti konkrétní osoby ve vztahu k zákonu o ochraně přírody a krajiny poukazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2011, č.j. 1As 86/2011-50: „Odpovědnou za spáchání správního deliktu podle § 88 odst. 1 písm. e) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, je právnická osoba nebo fyzická osoba při výkonu podnikatelské činnosti, jež škodlivý zásah do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů provedla, tedy osoba, jež se dopustila porušení § 50 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, nikoli osoba, která porušila povinnost obstarat si povolení podle § 56 tohoto zákona, neboť toto ustanovení samo o sobě nenachází odraz v řádné sankční normě podle zákona o ochraně přírody a krajiny. Stejně tak není stiženo sankční odpovědností porušení povinnosti podle § 67 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.“   Námitky vznesené pod žalobními body Ad 4), 6) jsou spíše osobního než věcného charakteru. Krajský soud se neztotožňuje s žalobcem, že došlo k selhání veřejné správy. Rozhodnutí žalovaného tvoří s rozhodnutím správního orgánu prvního stupně jeden celek a jako takové je dostatečně odůvodněné. To, že nebyla meritorně vyřízena žádost o udělení výjimky podle § 56 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, bez dalšího neznamená, že realizace přístupové komunikace, měla-li by být provedena v souladu se zákonem o ochraně přírody a krajiny (žalobce přitom tvrdí, že již byla provedena), takové udělení výjimky nevyžadovala či nevyžaduje. Jestliže určitý subjekt realizuje stavební záměr bez povolení výjimky ve smyslu § 56 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, ač k jeho realizaci výjimka byla dle příslušného rozhodnutí stavebního úřadu třeba, pak se vystavuje veřejnoprávnímu postihu. Krajskému soudu je zřejmý účel, jehož chtěl žalobce žalobou dosáhnout, avšak zvolená cesta není tou správnou volbou právní ochrany životního prostředí.       Ze všech shora uvedených důvodů krajský soud žalobu jako nedůvodnou podle § 78 odst. 7  s.ř.s. zamítl.   Náklady řízení:   O náhradě nákladů soudního řízení rozhodl soud v souladu s ustanovením § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož má právo na náhradu nákladů řízení před soudem ten účastník, který měl ve věci plný úspěch. Žalobce nebyl ve věci úspěšný, proto nemá na náhradu nákladů řízení právo. Žalovanému, který ve věci byl úspěšný, nevznikly takové náklady, které by přesahovaly běžný rozsah jeho úřední činnosti, proto mu krajský soud žádné náklady nepřiznal. Pokud jde o náklady osob zúčastněných na řízení, které výslovně uplatnily náklady právního zastoupení, krajský soud jim žádné náklady nepřiznal, neboť podle § 60 odst. 5 s.ř.s. osoba zúčastněná na řízení má právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. Z důvodů zvláštního zřetele hodných jí může soud na návrh přiznat právo na náhradu dalších nákladů řízení. V dané věci krajský soud osobám zúčastněným na řízení neuložil povinnost a rovněž tak neshledal existenci důvodů hodných zvláštního zřetele k tomu, aby náklady soudního řízení byly těmto osobám, nebo alespoň některé z nich, přiznány.           P o u č e n í :             Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.    Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.    Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.    V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.    Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.     V Pardubicích dne 28. května 2014             JUDr. Jan Dvořák v.r.                                         předseda senátu   Za správnost vyhotovení: Vladimíra Píchová