č. j. 77 A 24/2020 - 65 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Krajský soud v Plzni rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Kuchynky a soudců JUDr. Ondřeje Szalonnáse a Mgr. Jaroslava Škopka a ve věci   žalobce:   D. M. N., nar. X. XX. XXXX, státní příslušnost Vietnamská socialistická republika, v České republice bytem P., zastoupen: Mgr. Ondřejem Fialou, advokátem se sídlem Jugoslávská 2, 360 01 Karlovy Vary, proti   žalované:   Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, 140 21 Praha 4 o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 24. 1. 2020, č. j. MV-177526-4/SO-2019, takto: I. Rozhodnutí žalované ze dne 24. 1. 2020, č. j. MV-177526-4/SO-2019, se zrušuje a věc se vrací žalované k dalšímu řízení.    II. Žalovaná je povinna zaplatit žalobci plnou náhradu nákladů řízení ve výši                   14 200 Kč, k rukám advokáta Mgr. Ondřeje Fialy, a to do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku.  Odůvodnění: Předmět řízení 1. Žalobce se domáhal zrušení rozhodnutí žalované ze dne 24. 1. 2020, č. j. MV-177526-4/SO-2019, kterým bylo zamítnuto jeho odvolání a potvrzeno rozhodnutí Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky (dále též „správní orgán I. stupně“), ze dne 24. 10. 2019, č. j. OAM-41643-21/ZM-2018 (dále jen „rozhodnutí správního orgánu I. stupně“), jímž byla podle § 46 odst. 6 ve spojení s větou druhou § 46 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále též „zákon o pobytu cizinců“), zamítnuta jeho žádost žalobce o vydání zaměstnanecké karty, neboť žalobce neplnil v době platnosti povolení k dlouhodobému pobytu účel, pro který mu bylo toto povolení vydáno. Žaloba 2. Žalobce v žalobě nejprve ve zcela obecné rovině namítal, že žalobou napadené rozhodnutí odporuje požadavkům na odůvodnění správního rozhodnutí obsaženým v § 68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu a zároveň je v rozporu s požadavky na činnost odvolacího orgánu, tedy zejména § 89 odst. 2 správního řádu. Žalovaná rovněž opomenula zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti ve smyslu § 3 správního řádu. V postupu správních orgánů žalobce také spatřoval porušení základních zásad správního řízení upravených v § 2, 3 a 4 správního řádu. 3. V další žalobní námitce namítal, že rozhodnutí správního orgánu I. stupně je založeno na nesprávném výkladu § 46 odst. 1 věty druhé zákona o pobytu cizinců, neboť toto ustanovení je vykládáno extenzivně v neprospěch žalobce. Rozšiřujícím výkladem tohoto ustanovení správního orgán dospěl k nesprávnému právnímu závěru, že v případě žádosti o zaměstnaneckou kartu spadá pod oblast aplikace tohoto ustanovení též neplnění účelu dlouhodobého pobytu, když zákon výslovně uvádí pouze neplnění účelu víza nad 90 dnů. Rozšiřující výklad je v oblasti veřejného práva nepřípustný. Žalovaná se s touto námitkou, kterou žalobce uvedl již v odvolání, vůbec nevypořádala a rozhodnutí je tedy zatíženo nezákonností a nepřezkoumatelností. 4. Konečně žalobce namítl, že v jeho případě nebyl naplněn důvod pro zamítnutí žádosti o vydání zaměstnanecké karty podle § 46 odst. 6 ve spojení s větou druhou § 46 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, jelikož nebylo prokázáno, že by po nikoli přechodnou dobu neplnil účel předchozího povoleného pobytu. Správní orgány pouze poukazují na údajný výkon závislé práce žalobcem v době, kdy měl povolen dlouhodobý pobyt za účelem podnikání. I pokud by bylo prokázáno, že žalobce skutečně vykonával závislou práci, nemůže takové zjištění vést bez dalšího k závěru, že neplnil účel svého povoleného pobytu, tj. podnikání. Napadená rozhodnutí neobsahují žádnou zmínku o tom, že žalobce v době povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání nevykonával samostatnou výdělečnou činnost. Z uvedených důvodů má žalobce za to, že nebylo bez důvodných pochybností prokázáno, že žalobce neplnil účel předchozího povoleného pobytu. Důkazní břemeno přitom tíží správní orgán.  Vyjádření žalované k žalobě 5. Žalovaná ve svém vyjádření odkázala na obsah napadeného rozhodnutí a uvedla, že trvá na důvodech, které ji vedly k zamítnutí žádosti. Již pouhým gramatickým výkladem paragrafového znění zmiňovaných ustanovení je zřejmé, že správní orgány byly oprávněny k aplikaci těchto ustanovení. Dále žalovaná odkázala na konstantní judikaturu Krajského soudu v Plzni (aniž by blíže konkrétní rozhodnutí uvedla) týkající se případů s obdobnými skutkovými zjištěními, jako v případě žalobce. Závěrem navrhla, aby soud žalobu zamítl.  Posouzení věci krajským soudem 6. Řízení ve správním soudnictví je upraveno zákonem č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „soudní řád správní“ nebo „s. ř. s.“). 7. V souladu s § 75 odst. 1 a 2 s. ř. s. vycházel soud při přezkoumání napadeného rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu, a napadené rozhodnutí přezkoumal v mezích žalobních bodů uplatněných v žalobě. 8. Žaloba je důvodná. 9. Z obsahu správního spisu vyplývá, žalobce na území ČR pobýval na základě povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání-osoba samostatně výdělečně činná (dále též „OSVČ“) s platností od 1. 6. 2016 do 31. 5. 2018. Dne 23. 4. 2018 podal žalobce žádost o prodloužení doby platnosti tohoto povolení, ta ale byla rozhodnutím správního orgánu I. stupně ze dne 18. 2. 2019, č. j. OAM-7433-31/DP-2018, které bylo následně potvrzeno při současném zamítnutí žalobcova odvolání rozhodnutím žalované ze dne 16. 4. 2019, č. j. MV-37229-4/SO-2019. 10. V mezidobí, konkrétně dne 17. 10. 2018 podal žalobce žádost o vydání zaměstnanecké karty. Tuto žádost pak zamítl správní orgán I. stupně svým rozhodnutím uvedeným v prvém odstavci tohoto rozsudku, a to z důvodu dle § 46 odst. 6 ve spojení s větou druhou § 46 odst. 1 zákona o pobytu cizinců nevydá, neboť žalobce neplnil v době platnosti povolení k dlouhodobému pobytu účel, pro který mu bylo vydáno. Správní orgán I. ve správním řízení vyšel z podkladků, které byly opatřeny v rámci řízení o žalobcově žádosti o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání-OSVČ,  mimo jiné protokol o výslechu žalobce ze dne 8. 10. 2018,  dále jsou ve správním spise založeny faktury za poskytování technických služeb u firmy GEMTEK CZ s.r.o. vystavené žalobcem jakožto dodavatelem na odběratele – spol. BONTU Invest s.r.o. Dále byla do správního spisu založena listina nazvaná jako „odpověď na žádost o součinnost“ od Oblastního inspektorátu práce pro Plzeňský kraj a Karlovarský kraj (dále též „OIP“), podle níž kontrolovaná osoba - obchodní společnost BONTU Invest s.r.o. nepodala námitky proti kontrolnímu zjištění, v jehož rámci bylo konstatováno, že uvedená kontrolovaná osoba umožnila žalobci výkon závislé práce mimo pracovněprávní vztah tím, že v provozovně společnosti GEMTEK.CZ, s.r.o. na adrese Chebská 555/7, Plzeň na základě smlouvy o dílo uzavřené dne 2. 1. 2017 s kontrolovanou osobou prováděl žalobce v pracovní době dílčí kompletaci settopboxů na pásové výrobě, a to nejméně v době od 1. 9. 2017 do 30. 11. 2017. Proti příkazu ze dne 30 8. 2018, který byl na základě protokolu vydán, však podala uvedená kontrolovaná osoba odpor. O výsledku řízení OIP není ve spisu založena žádná listina, stejně jako v něm není založeno samotný protokol o kontrole. 11. Proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně podal žalobce odvolání, které bylo žalobou napadeným rozhodnutím ze dne 24. 1. 2020, č. j. MV-177526-4/SO-2019, zamítnuto a rozhodnutí správního orgánu I. stupně bylo potvrzeno. 12. Krajský soud při posuzování důvodnosti žaloby proti rozhodnutí správního orgánu vychází ze skutečností vyplývajících ze správního spisu, který měl správní orgán při vydání rozhodnutí k dispozici. V daném případě soud zjistil, že správní spis není zcela kompletní, a skutkový stav, který vzaly správní orgány za základ napadeného rozhodnutí, nemá ve spisu plnou oporu. 13. Je patrné, že závěry správních orgánů obou stupňů vycházejí především z podkladů opatřených v jiném řízení, totiž v řízení vedeném o žalobcově žádosti o prodloužení doby platnosti jeho povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání-OSVČ. To jistě není samo o sobě nesprávné, zvláště když docházejí ke shodnému závěru o tom, že žalobce neplnil účel předchozího povoleného pobytu. Tento závěr však musí nacházet plnou oporu ve spisovém materiálu, což v dané věci nebylo splněno. Ve správním spise v této věci je totiž obsaženo toliko torzo korpusu podkladů užitých v předchozím řízení, které plně neodůvodňují skutkový závěr správních orgánů o výkonu závislé práce žalobcem. Protokol o žalobcově výslechu uskutečněném dne 8. 10. 2018 je nepochybně zásadním důkazem a je pravdou, že vzbuzuje významné pochybnosti o charakteru žalobcových činností v době platnosti jeho povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání-OSVČ. Že by z obsahu této výpovědi však bylo možno bez dalšího dovodit, že jím vykonává činnost skutečně naplňovala znaky závislé práce, konstatovat nelze. Žalobce při svém výslechu uvedl, že od roku 2017 podniká v oboru úklid, uklízí obchodní prostory především v Brně a Břeclavi, jiný příjem na území ČR nemá, nic jiného nedělá. Žalobce dále uvedl, že rovněž společnosti BONTU Invest s.r.o. poskytoval své služby spočívající v kompletování USB a předložil fakturu na poslední zakázku ze dne 3. 8. 2018 na částku 27 360 Kč vystavenou na společnost BONTU Invest s.r.o., která se týkala poskytování technických služeb u firmy GEMTEK CZ s.r.o., pronájem prostor, ubytování. Žalobce dále popsal svou činnost tak, že od spol. BONTU Invest s.r.o. dostal součástky v papírových krabicích, které následně zkompletoval (USB „šňůry“ u set-top boxů) a vrátil do krabic. Práce byla kontrolována osobou ze spol. BONTU Invest s.r.o. Pracovní dobu stejně jako přestávky si žalobce určoval sám, záleželo na zakázce. Nezáleželo na množství odpracované doby, ale na množství odvedené práce. Žalobce při vstupu do budovy přikládal prst na čtečku otisku prstů (nejprve uvedl, že měl čipovou kartu). Nářadí, které žalobce používal, bylo jeho, a nechával si ho v pronajaté skříňce ve firmě. Pro výkon své činnosti si žalobce pronajímal od spol. BONTU Invest s.r.o. místnost, ve které byl stůl a židle. Žalobce dále uvedl, že měl možnost vybrat si zakázku, které mu vyhovovala. Firma BONTU Invest s.r.o. měla více nabídek práce, nejednalo se pouze o kompletaci USB. Rovněž uvedl, že se spol. BONTU Invest s.r.o. spolupracuje od roku 2016. Nepracuje pro ni však celý měsíc. Když není zakázka pro BONTU Invest s.r.o., tak jede do Břeclavi nebo Brna a provádí úklid. Naposledy byl v Břeclavi před týdnem (před konáním výslechu – pozn. soudu), uklízel v novém obchodu blízko kostela. Žalobce rovněž sdělil, že pokud si chtěl vzít volno, nemusel to ve spol. BONTU Invest s.r.o. nikomu hlásit, prostě nepřišel a nikomu to nevadilo. 14. Ostatně, že by bylo lze pouze z obsahu žalobcovy výpovědi dovodit, že v době předchozího povolení k dlouhodobému pobytu na území ČR vykonával závislou práci, netvrdí ani samy správní orgány, neboť zjištění plynoucí z tohoto výslechu doplňují odkazem na protokol o kontrole OIP. Ten už ovšem součástí spisového materiálu není. Odkazy na něj se sice objevují v rozhodnutích správních orgánů ve věci řízení o žalobcově žádosti o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání-OSVČ, která součástí spisu jsou, nicméně toliko ve fragmentární podobě několika málo citací, jejichž skutkovou relevanci není za této situace možno nijak ověřit. Problém neřeší ani ve spise obsažené sdělení OIP nadepsané jako odpověď na žádost o součinnost, z něhož sice plyne, že kontrolovaná osoba BONTU Invest proti kontrolním zjištěním, současně ale OIP sděluje, že kontrolovaná osoba podala odpor proti příkazu, který byl vydán v následném správním řízení. Ve spise tak chybí i jakákoli zmínka o tom, jak správní řízení vedené proti společnosti BONTU Invest (zřejmě) pro podezření z přestupku na úseku zaměstnanosti dopadlo. 15. Je tedy nutno konstatovat, že absence samotného protokolu o kontrole, o který se opírá klíčový skutkový závěr správních orgánů v této věci, je naprosto fatální procesní vadou. Tato vada brání soudnímu přezkumu uplatněné žalobní námitky, podle níž nebyl naplněn důvod aplikace § 46 odst. 6 ve spojení s § 46 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, a je proto důvodem pro zrušení napadeného rozhodnutí dle § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Je nutno trvat na tom, aby listiny, o které se výslovně správní orgány opírají ve svých skutkových zjištěních, byly založeny ve správním spisu. Pouhé jejich citace zachycené v rozhodnutích pocházejících z jiných řízení nepostačují, neboť je není možno nijak přezkoumat. V dané věci tedy platí, že pokud správní vycházely jako ze stěžejního důkazu právě i ze zmiňovaného protokolu o kontrole OIP, musí být tento protokol ve spise založen. To platí tím spíše, že z dosavadního obsahu správního spisu není možno ověřit, jakým způsobem skončilo správní řízení vedené proti kontrolované osobě BONTU Invest, což podstatným způsobem relativizuje zmínku, že námitkami nebrojila proti kontrolním zjištěním, když následně podala odpor proti vydanému příkazu. 16. Přestože je na základě shora uvedené podstatné vady řízení nutno přikročit ke kasaci napadeného rozhodnutí, pokládá Krajský soud v Plzni s ohledem na další řízení ve věci za vhodné vyjádřit se alespoň v obecné rovině k ostatním žalobním námitkám, u kterých tomu nebrání shora konstatovaná nezákonnost rozhodnutí. 17. Soud především neshledal jako důvodnou žalobcovu námitku týkající se nesprávného právního posouzení věci. V ní žalobce nesouhlasil s výkladem § 46 odst. 1 věty druhé zákona o pobytu cizinců a následnou aplikací na jeho případ. 18. Podle § 46 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, platí, že: „Pro povolení k dlouhodobému pobytu platí obdobně § 31 odst. 1 písm. a) až e), § 33, 34, 37, 38, § 55 odst. 1 a 2, § 56, § 58 odst. 3 a § 62 odst. 1 vztahující se na dlouhodobé vízum. Ministerstvo povolení k dlouhodobému pobytu dále nevydá, pokud cizinec neplní na území účel, pro který mu bylo uděleno vízum k pobytu nad 90 dnů a pro který mu má být vydáno povolení k dlouhodobému pobytu, nebo pokud cizinec neplnil v době platnosti víza k pobytu nad 90 dnů na území účel, pro který mu bylo vízum uděleno; to neplatí, pokud cizinec prokáže, že se jednalo o neplnění účelu ze závažných důvodů po přechodnou dobu. K žádosti o vydání povolení k dlouhodobému pobytu podle § 42 je cizinec dále povinen předložit doklad o cestovním zdravotním pojištění, které odpovídá podmínkám uvedeným v § 180j. Současně je povinen na požádání předložit doklad o zaplacení pojistného uvedeného na dokladu o cestovním zdravotním pojištění. To neplatí, jde-li o případy uvedené v § 180j odst. 4.“ 19. Podle § 46 odst. 6 zákona o pobytu cizinců platí: „Pro zaměstnaneckou kartu platí obdobně odstavec 1 věta druhá a § 55 odst. 1, § 58 odst. 3 a § 62 odst. 1 vztahující se na dlouhodobé vízum.“  20. Žalobce měl konkrétně za to, že správní orány při zjišťování podmínek pro udělení zaměstnanecké karty posuzovaly nesprávně plnění účelu vzhledem k předchozímu udělenému dlouhodobému pobytu žalobce, přestože § 46 odst. 1 věta druhá citovaného zákona hovoří pouze o neplnění účelu ve vztahu k dříve udělenému vízu nad 90 dnů. Tento názor žalobce však krajský soud nesdílí. Správní orgány postupovaly správně, pokud plnění účelu povoleného pobytu v případě žalobce posuzovaly ve vztahu k dříve udělenému dlouhodobému pobytu za účelem podnikání, a nejen striktně dle gramatického výkladu omezeného právě jen na § 46 odst. 1 věty druhé zákona o pobytu cizinců (bez přihlédnutí k jeho kontextu), tedy pouze ve vztahu k potenciálně dříve udělenému vízu k pobytu nad 90 dnů, které však v případě žalobce v rozhodné době nebylo ani vydáno (žalobce totiž na území ČR pobýval na základě povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání).  21. Z ustanovení § 46 odst. 6 zákona o pobytu cizinců totiž vyplývá, že věta druhá § 46 odst. 1 citovaného zákona se použije na zaměstnaneckou kartu obdobně, nikoli doslovně, jak správně uvedl správní orgán I. stupně na str. 4 svého rozhodnutí. S ohledem na uvedená ustanovení je pak nutno větu druhou § 46 odst. 1 vykládat tak, že důvodem pro nevydání zaměstnanecké karty je neplnění jak účelu uděleného víza nad 90 dnů, tak uděleného povolení k dlouhodobému pobytu, na základě kterého pobýval cizinec na území v době, kdy o zaměstnaneckou kartu požádal. Žalobcovu námitku je tudíž třeba považovat za lichou. Je to ostatně logické, protože platil-li by výklad žalobcův, nebyly by správní orgány oprávněny zkoumat plnění účelu dlouhodobých pobytů za účelem podnikání, studia či jinými účely, čímž by se právní úprava účelu pobytu zcela vyprázdnila. Naopak je třeba stále vycházet z toho, že cizinec může na území ČR pobývat toliko za účelem stanoveným v povolení, který musí také na území ČR fakticky realizovat. 22. Rovněž nelze souhlasit s námitkou nepřezkoumatelnosti rozhodnutí, kterou žalobce spatřoval v tom, že se žalovaná nevypořádala s odvolací námitkou nesprávného a nezákonného výkladu použitých ustanovení. Jak je patrné ze samotného napadeného rozhodnutí, žalovaná se touto odvolací námitkou zabývala, a to na str. 6 a 7 napadeného rozhodnutí. K užití citovaných ustanovení se rovněž vyčerpávajícím způsobem vyjádřil ve svém rozhodnutí i správní orgán I. stupně.   23. Žalobce konečně namítal, že správní orgány porušily svou činností zásady správního řízení zakotvené v § 2 a § 4 správního řádu. Soud k této námitce uvádí, že výčet ustanovení právních předpisů uvedených v žalobě, k jejichž porušení mělo ze strany správních orgánů dle žalobce dojít, nelze považovat za řádné žalobní body, neboť žalobce neuvedl, v čem konkrétně porušení uvedených ustanovení spatřuje (srov. rozsudek NSS ze dne 23. 5. 2018, č. j. 6 Azs 88/2018-38, rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 20. 12. 2005, č. j. 2 Azs 92/2005-58), a proto se jimi soud v souladu s výše uvedenou judikaturou nezabýval. Nad rámec uvedeného soud jen v obecné rovině konstatuje, že porušení citovaných ustanovení správního řádu z obsahu spisu samo o sobě nijak nevyplývá.  24. Závěrem nezbývá než zrekapitulovat, že z důvodu zjištěné podstatné vady řízení spočívající v tom, že skutkový stav, který vzaly správní orgán za základ svých rozhodnutí, nemá oporu ve správních spisech, krajský soud ve smyslu § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s. žalobou napadené rozhodnutí rozsudkem bez jednání zrušil. Soud na okraj podotýká, že i pokud by nepostupoval dle § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s., rozhodl by o věci bez nařízeného jednání, neboť s tím účastníci řízení ve smyslu § 51 odst. 1 s. ř. s. souhlasili. 25. V dalším řízení je správní orgán vázán právním názorem, který ve zrušujícím rozsudku soud vyslovil (§ 78 odst. 5 s. ř. s.). V jeho rámci žalovaná posoudí, jestli je schopna právně relevantním způsobem doplnit spisový materiál a při zachování žalobcových procesních práv ve věci znovu rozhodnout, případně zda bude třeba zrušit rozhodnutí správního orgánu I. stupně a ponechat tuto činnost na něm. Skutkový stav, z něhož budou správní orgány vycházet ve svém dalším rozhodnutí, musí nacházet plnou oporu ve spisovém materiálu. Náklady řízení 26. Rozhodnutí o nákladech řízení vychází z § 60 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. Žalobci, který v řízení dosáhl procesního úspěchu, soud přiznal k jeho návrhu náhradu nákladů řízení podle vyhl. č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb ve výši 14 200 Kč. Přiznaná náhrada nákladů řízení je představována zaplaceným soudním poplatkem za žalobu ve výši 3.000 Kč a za návrh na přiznání odkladného účinku žalobě ze dne 30. 6. 2020 ve výši 1 000 Kč, odměnou za právní zastoupení žalobce za 3 úkony právní služby po 3.100 Kč (příprava a převzetí zastoupení, sepis a podání žaloby, sepis a podání návrhu na přiznání odkladného účinku žalobě ze dne 30. 6. 2020) a třikrát náhradou hotových výdajů po 300 Kč. Za návrh na přiznání odkladného účinku žalobě ze dne 24. 2. 2020 učiněným v rámci žaloby ve výši 1 000 Kč soud právo na náhradu nepřiznal, neboť s tímto návrhem nebyl žalobce úspěšný. Ke splnění povinnosti nahradit náklady řízení bylo žalované určeno platební místo podle § 149 odst. 1 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s. a stanovena přiměřená lhůta podle § 160 odst. 1 části věty za středníkem o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s. (s přihlédnutím k možnostem žalované tuto platbu realizovat). Poučení: Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost do dvou týdnů po jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu, sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud. Plzeň 29. září 2020 JUDr. PhDr. Petr Kuchynka, Ph.D. v.r. předseda senátu           Shodu s prvopisem potvrzuje L. C.