č. j. 77 Ad 2/2023 - 58 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Krajský soud v Plzni rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Jaroslava Škopka a soudců     JUDr. Ondřeje Szalonnáse a Mgr. Jaroslavy Křivánkové ve věci   žalobkyně:   Lavoro agency s.r.o., IČO: 05807026, se sídlem Lišice 49, 334 01 Dolní Lukavice, zastoupená Mgr. Marianem Francem, advokátem, se sídlem Škroupova 796/10, 301 00 Plzeň, proti   žalovanému:   Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 376/1, 128 00 Praha,   v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 5. 2023, č. j. MPSV-2023/82418-422/1,          takto: I.                    Žaloba se zamítá. II.                 Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: Předmět řízení 1. Klíčovou pro výsledek tohoto řízení je otázka, zda má správní orgán rozhodující o odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání podle § 63 odst. 2 písm. c) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti (dále též jen: „ZOZ“), vést správní úvahu týkající se závažnosti porušení povinností vyplývajících ze zákona, kvůli nimž má být toto povolení odejmuto, případně jaká má být šíře takové správní úvahy, resp. jaké všechny okolnosti do ní má správní orgán pojmout. 2. Rozhodnutím Generálního ředitelství Úřadu práce (dále též jen: „správní orgán I. stupně“) ze dne 23. 2. 2023, č. j. UPCR-2021/56885/9 (dále též jen: „rozhodnutí správního orgánu I. stupně“), bylo žalobkyni odejmuto povolení ke zprostředkování zaměstnání, neboť porušila povinnosti vyplývající z § 61 odst. 6 ZOZ a § 87 odst. 1 ZOZ, když jednak neoznámila Úřadu práce nejpozději do jednoho měsíce změnu svého sídla a jednak neplnila povinnost písemně informovat příslušnou krajskou pobočku Úřadu práce o nástupu zaměstnance do zaměstnání nejpozději v den nástupu k výkonu práce. Odvolání, kterým žalobkyně proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně brojila, žalovaný svým rozhodnutím ze dne 25. 5. 2023, č. j. MPSV-2023/82418-422/1 (dále též jen: „napadené rozhodnutí“), zamítl a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil.   Obsah žaloby 3. Žalobkyně má za to, že napadené rozhodnutí je v rozporu se zákonem. Uvedla, že jí je samozřejmě známa judikatura ve vztahu k § 63 odst. 2 písm. c) ZOZ, která říká, že odebrání povolení ke zprostředkování zaměstnání není sankcí a nelze nad ním uvažovat jako nad rozhodnutím, které znamená trestat dvakrát jednu věc. Přesto je přesvědčena, že v příslušném rozhodnutí nelze rezignovat na správní uvážení, tj. že ne každé porušení ZOZ automaticky znamená odebrání licence. 4. Příslušné zákonné ustanovení rozhodně nerezignuje na správní uvážení. Správní orgán měl zvážit, jak závažné pochybení nastalo, jaká je četnost porušení právních předpisů, jaká opatření agentura práce přijala atd. Tak závažné rozhodnutí jako odebrání povolení by mělo být důsledně odůvodněno a mělo by z něj být patrné, proč se správní orgán rozhodl pro tak zásadní opatření, jako je odebrání povolení. Pokud by zákonodárce měl v úmyslu zvolit výklad stejný, jako užívá žalovaný a správní orgán I. stupně, pak by jistě volil text prostý dalšího rozhodování a zatěžování státního aparátu zbytečnou administrativou. 5. Správní orgány našly naprosto nesmyslný výklad, který agenturám práce nedovoluje sebemenší pochybení. Podle žalovaného je tomu tak proto, že agentury práce nahrazují činnost státu a je ve veřejném zájmu, aby jejich činnost byla bezchybná, což je však v obecné rovině ke vztahu k „lidství“ naprostý nesmysl. Dotčené ustanovení je určeno k eliminaci těch, kteří svým chováním na trhu prokáží, že nejsou schopni trvale dodržet literu zákona. 6. Žalobkyně trvá na tom, že napadené rozhodnutí i rozhodnutí správního orgánu I. stupně vycházejí z chybného výkladu zákona a jsou ve svém celku nepřezkoumatelná, neboť uvádí a citují pochybení, ke kterému bez dalšího připojují znění zákona, nejsou tak odůvodněná.   Vyjádření žalovaného 7. Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě uvedl, že soudní řízení není pokračováním řízení správního, přesto žalobkyně opakuje své námitky, se kterými se správní orgány dostatečně vypořádaly. 8. K namítané nepřezkoumatelnosti žalovaný uvedl, že správní orgán není povinen v odůvodnění reagovat na každý dílčí argument uplatněný v podání a ten obsáhle vyvrátit, nýbrž uchopit obsah a smysl argumentace a vypořádat se s ní. 9. V ustanovení § 63 odst. 2 písm. c) ZOZ jsou rozlišovány dva hlavní důvody pro odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání: 1) pokud fyzická nebo právnická osoba zprostředkovává zaměstnání v rozporu s vydaným povolením ke zprostředkování zaměstnání nebo s dobrými mravy, nebo 2) jinak poruší povinnosti vyplývající z tohoto zákona. ZOZ nepodmiňuje odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání porušením povinnosti stanovené zákonem výhradně zaměstnavatelům, kteří vykonávají činnost agentury práce. 10. Správní orgány neposuzují míru závažnosti porušení zákona o zaměstnanosti vzhledem ke skutečnosti, že porušení ZOZ, kterého se žalobkyně dopustila, bez dalšího zakládá obligatorní důvod k odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání podle § 63 odst. 2 písm. c) ZOZ. Správní orgány tak postupovaly zcela v souladu s právními předpisy. 11. Žalovaný odkázal na rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 9. 9. 2020, č. j. 77 Ad 7/2020-72, dle nějž odnětí povolení ke zprostředkování zaměstnání podle § 63 odst. 2 písm. c) ZOZ je při naplnění stanovených podmínek obligatorním postupem nepřipouštějícím jakoukoli správní úvahu. 12. Výklad ZOZ, ke kterému se uchýlila žalobkyně, je neudržitelný. Žalobkyně se předně nedopustila jediného nepatrného provinění, nýbrž hned několika, která nelze bagatelizovat. Žalobkyně působila na trhu práce jako agentura práce již od roku 2017, přičemž v letech 2017 až 2019 opakovaně porušila ZOZ. 13. Žalobkyně tak porušila § 61 odst. 6 ZOZ, když Úřadu práce neohlásila nejpozději do 1 měsíce změnu svého sídla, ke které došlo dne 5. 12. 2017. Oznamovací povinnost není vyžadována pouze z důvodu vydání nového rozhodnutí a zaznamenání provedené změny sídla v evidenci agentur práce. Povolení ke zprostředkování zaměstnání je totiž závislé na souhlasném závazném stanovisku Ministerstva vnitra, které je vydáváno mimo jiné na základě provedeného šetření na adrese sídla agentury práce. Úřad práce poskytuje Ministerstvu vnitra přehled o změnách údajů v udělených povoleních ke zprostředkování zaměstnání, Ministerstvo vnitra je pak oprávněno provedenou změnu posoudit z hlediska veřejného pořádku, bezpečnosti a dodržování práv třetích osob, přičemž následně může být souhlasné závazné stanovisko změněno na nesouhlasné. 14. Žalobkyně dále v roce 2018 porušila § 87 ZOZ, když jako zaměstnavatel písemně neinformovala nejpozději v den nástupu k výkonu práce příslušnou pobočku Úřadu práce o nástupu zaměstnance do zaměstnání. Jednalo se přitom o několik desítek zaměstnanců. 15. Žalobkyně v roce 2019 porušila svou oznamovací povinnost ve smyslu § 59 odst. 2 ZOZ, když 31. 1. 2019 neoznámila Úřadu práce statistické údaje o své činnosti za rok 2018. Toto pochybení je navíc opakované, neboť žalobkyně tuto povinnost nesplnila ani do 31. 1. 2018 za rok 2017, což by samo o sobě zakládalo důvod k odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání. 16. Nesplnění oznamovací povinnosti podle § 87 ZOZ má za následek ztížení efektivní kontroly a řízení zaměstnanosti v České republice. Z ustanovení § 126 odst. 4 ZOZ vyplývá, že Státní úřad inspekce práce je oprávněn pro účely plánování a realizace své kontrolní činnosti získávat z Jednotného informačního systému MPSV způsobem umožňujícím dálkový přístup údaje mimo jiné o písemných informacích týkajících se cizinců v rozsahu uvedeném v § 87 a § 88 ZOZ. Pokud není zaměstnávání zahraničních zaměstnanců nahlášeno postupem dle § 87 ZOZ, je ztíženo plánování a provádění kontrol Státním úřadem inspekce práce. 17. Dále krajské pobočky Úřadu práce pravidelně provádí sledování a vyhodnocování situace na trhu práce v oblasti zaměstnanosti, které zpracovává Ministerstvo práce a sociálních věcí a které zároveň slouží jako podklad pro zprávu Ministerstva vnitra a Českého statistického úřadu. Český statistický úřad tyto údaje zpracovává do statistických ročenek, které se věnují např. ekonomické aktivitě cizinců. 18. Poskytovaná data slouží státním orgánům územní samosprávy i veřejnosti. Údaje o vývoji zahraniční zaměstnanosti také slouží k naplňování povinností Ministerstva práce a sociálních věcí v oblasti zabezpečování stání politiky zaměstnanosti. Neplnění oznamovací povinnosti tedy skutečně ztěžuje efektivní kontrolu a řízení zaměstnanosti. 19. V nyní posuzované věci ZOZ nedává možnost jiného postupu než odejmout předmětné povolení, jak vyplývá z § 63 odst. 2 písm. c) ZOZ. 20. Zcela nevhodná je argumentace žalobkyně, že správní orgány měly uvážit, jak závažné pochybení nastalo, jaká je četnost porušení právních předpisů, jaké agentura práce přijala opatření, v případě, kdy byla žalobkyně uznána vinnou hned z několika porušení ZOZ, když právě kumulace několika provinění byla v posuzovaném případě důvodem k zahájení správního řízení a následného odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání. Jelikož je odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání specifickým dohledovým opatřením preventivní povahy, nebylo povinností žalovaného posuzovat míru škodlivosti porušení zákona. 21. Jakkoli žalobkyně uvádí, že § 63 odst. 2 písm. c) ZOZ má dopadat především na ty agentury práce, které svým chováním na trhu prokáží, že nejsou schopné dodržet trvale literu zákona a jejich působnost na trhu je nepřijatelná, pak žalovaný je toho názoru, že uvedené tvrzení dopadá právě na protiprávní jednání žalobkyně. 22. V rozsudku NSS ze dne 1. 7. 2021, č. j. 5 Ads 175/2020-33, je uvedeno, že u úzké skupiny subjektů poskytujících specifickou službu lze požadovat vyšší schopnost dodržovat v dané oblasti zákonem stanovená pravidla, byť třeba administrativního rázu, než v běžné populaci. Je tím pádem nasnadě, že i následky nedodržování povinností mohou být závažnější, ať už mají sankční, či preventivní povahu. Jinými slovy, o nepřiměřené tvrdosti by bylo možno hovořit, pokud by žalobkyni měla být zakázána každodenní činnost běžného člověka pro opomenutí administrativní povinnosti; naopak o nepřiměřenou tvrdost nejde, pokud takový následek stíhá agenturu práce jakožto subjekt doplňující složitou a poměrně sofistikovanou funkci státu na poli zaměstnanosti.   Posouzení věci 23. Soud ve věci rozhodl bez jednání, neboť ani jeden z účastníků nevyjádřil po doručení příslušné výzvy s takovým postupem nesouhlas, a ve smyslu § 51 odst. 1 s. ř. s. se tak má za to, že s rozhodnutím věci bez jednání oba účastníci souhlasí. 24. Napadené rozhodnutí soud přezkoumal v mezích uplatněných žalobních bodů, a to v souladu s úpravou obsaženou v § 75 odst. 2 s. ř. s. 25. Soud se nejprve zabýval tvrzenou nepřezkoumatelností napadeného rozhodnutí, resp. i rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Učinil tak proto, že „teprve dospěje-li soud k závěru o přezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí, může se zabývat dalšími námitkami“ (rozsudek NSS ze dne 8. 3. 2005, č. j. 3 As 6/2004-105, č. 617/2005 Sb. NSS). Rozhodnutí správních orgánů obou stupňů jsou dle žalobkyně „ve svém celku“ nepřezkoumatelná, neboť uvádí a citují pochybení, ke kterému bez dalšího připojují znění zákona. 26. Předeslat je nutno, že vadu nepřezkoumatelnosti nelze ztotožňovat se situací, kdy odůvodnění rozhodnutí orgánu veřejné moci, ať už je jí správní orgán nebo soud, nedostojí subjektivním nárokům účastníka řízení, které na něj klade (viz rozsudek NSS ze dne 5. 11. 2014, č. j. 3 As 60/2014-85. Nepřezkoumatelnost je objektivně zjistitelnou vážnou vadou rozhodnutí, která, jak její název napovídá, brání jeho přezkoumání, neboť buď není zřejmé, jak bylo rozhodnuto, případně je jeho odůvodnění stiženo vnitřní rozporností (nepřezkoumatelnost pro nesrozumitelnost), nebo není zřejmé, na jakých úvahách je rozhodnutí založeno, nebo nebyla vypořádána uplatněná argumentace účastníků řízení (nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů). K oběma typům nepřezkoumatelnosti existuje nepřeberné množství judikatury NSS, jejíž závěry není na tomto místě nutno reprodukovat pro jejich až notorickou známost, kterou lze nepochybně předpokládat i u zástupce žalobkyně, jímž je advokát, tedy právní profesionál. 27. Žalobkyně směřuje ve své argumentaci na vadu nepřezkoumatelnosti ve formě nedostatku důvodů. Soud však tuto vadu neshledal ani v případě rozhodnutí správního orgánu I. stupně, ani v případě napadeného rozhodnutí. Správní orgán I. stupně v odůvodnění svého rozhodnutí rekapituluje obsah klíčových podkladů (rozhodnutí Úřadu práce, kterým bylo žalobkyni uděleno povolení ke zprostředkování zaměstnání, rozhodnutí orgánů inspekce práce o vině žalobkyně za přestupky na úseku zaměstnanosti), stručně popisuje průběh řízení ve věci odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání, obsah vyjádření žalobkyně, následuje odůvodnění aplikace práva a subsumpce zjištěných nedostatků pod příslušné ustanovení ZOZ a právní závěr, který vylučuje důvodnost argumentace, kterou uplatnila žalobkyně, tj. v podstatě apel na provedení správního uvážení týkajícího se závažnosti zjištěných porušení ZOZ. Není tedy pravdou, že by v odůvodnění svého rozhodnutí správní orgán I. stupně jen uvedl pochybení a k němu připojil znění zákona. Soud k tomu pouze podotýká, že orgán veřejné moci není povinen se ve svém odůvodnění zabývat uplatněnou argumentací výslovně, tj. vypořádávat jednotlivé dílčí argumenty účastníka řízení; k přezkoumatelnosti jeho závěrů plně postačí, pokud vůči uplatněné argumentaci postaví právní názor, v jehož konkurenci námitky jako celek neobstojí (k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 2. 2019, č. j. 8 Afs 267/2017-38). Tímto způsobem k věci právě přistoupil správní orgán I. stupně, když konstatoval, že odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání podle § 63 odst. 2 písm. c) ZOZ je obligatorní, správní orgány nemají možnost provést správní úvahu (srov. str. 9 rozhodnutí správního orgánu I. stupně). 28. Tvrzením žalobkyně pak neodpovídá ani podoba napadeného rozhodnutí. Ani ono není založeno na prosté rekapitulaci porušení povinností plynoucích žalobkyni ze ZOZ a citacích tohoto zákona. Napadené rozhodnutí totiž zcela zřejmě kromě rekapitulace dosavadního průběhu správního řízení také reaguje na uplatněnou odvolací argumentaci (str. 3 – 5 napadeného rozhodnutí). Soud však rozsah vypořádání těchto námitek nepřezkoumával, neboť žalobkyně tuto stránku věci ve své žalobě nenapadla. Postačí proto konstatovat, že není pravda, že by napadené rozhodnutí pouze citovalo zákon a konstatovalo pochybení žalobkyně. 29. Rozhodnutí správních orgánů obou stupňů nejsou nepřezkoumatelná. 30. Druhý žalobní bod, který žalobkyně do své žaloby pojala, spočívá v námitce nesprávného právního posouzení věci. Této vady se dle jejího názoru měly správní orgány dopustit tím, když při aplikaci ustanovení § 63 odst. 2 písm. c) ZOZ neprovedly správní úvahu, v jejímž rámci by přihlédly k závažnosti porušení zákona, jichž se žalobkyně dopustila, jaká je četnost porušování právních předpisů žalobkyní, jaká přijala žalobkyně opatření „atd.“ 31. Podle § 63 odst. 2 písm. c) ZOZ platí: „Generální ředitelství Úřadu práce rozhodnutím povolení ke zprostředkování zaměstnání odejme, jestliže právnická osoba nebo fyzická osoba zprostředkovává zaměstnání v rozporu s vydaným povolením ke zprostředkování zaměstnání nebo s dobrými mravy, nebo jinak poruší povinnosti vyplývající z tohoto zákona.“ 32. Výkladem citovaného ustanovení se ve své rozhodovací praxi již zabýval jak Krajský soud v Plzni, tak Nejvyšší správní soud. 33. V rozsudku ze dne 9. 9. 2020, č. j. 77 Ad 7/2020-72, dospěl Krajský soud v Plzni k tomuto závěru: „Pro projednávaný případ z citované právní úpravy především vyplývá, že odnětí povolení ke zprostředkování zaměstnání podle § 63 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti je při naplnění stanovených podmínek postupem obligatorním nepřipouštějícím jakoukoli správní úvahu. Oproti tomu odnětí povolení ke zprostředkování zaměstnání podle § 63 odst. 3 zákona o zaměstnanosti je postupem fakultativním, ve kterém je správní orgán povinen správní uvážení provést.“ 34. Krajský soud v Plzni tento svůj závěr formuloval na základě ustálené a zcela jednoznačné rozhodovací praxe NSS. Ta se odvíjí již od jeho rozsudku ze dne 30. 6. 2016, č. j. 10 Ads 38/2016-41, v němž kasační soud dospěl k závěru, že v případě aplikace daného ustanovení správní orgány „vůbec nemají možnost aplikovat správní uvážení.“ Tento názor byl poté následován v rozsudcích Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 8. 2018, č. j. 8 Ads 207/2017-58, a ze dne 19. 12. 2019, č. j. 9 Ads 439/2018-32 a potvrzen byl ostatně i v rozsudku, na který v této souvislosti odkázal žalovaný, tj. v rozsudku ze dne 1. 7. 2021, č. j. 5 Ads 175/2020-33. 35. Argumenty, které žalobkyně vznáší v žalobě, nepřinášejí do pomyslné debaty nad obsahem ustanovení § 63 odst. 2 písm. c) ZOZ nic nového, a proto soud nevidí žádný důvod, aby se od zcela jednoznačné a ustálené rozhodovací praxe správní justice v posuzovaném případě jakkoli odchyloval. 36. Žalobkyně nijak nezpochybňuje, že se porušení ZOZ, kvůli nimž správní orgány k odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání v jejím případě přistoupily, dopustila. Tato skutečnost tak naprosto predestinuje osud její žaloby, neboť dopustila-li se žalobkyně porušení svých povinností plynoucích ze ZOZ, nemohly správní orgány učinit nic jiného, než postupovat právě podle § 63 odst. 2 písm. c) ZOZ a žalobkyni povolení ke zprostředkování zaměstnání odejmout. 37. Správním orgánům nelze vytýkat, že jednotlivá porušení povinností žalobkyně plynoucích ze ZOZ nepodrobily správní úvaze týkající se jejich závažnosti, neboť jim to zákon neukládá (a tím ani neumožňuje; v tomto směru lze žalobkyni připomenout, že státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, jak plyne z čl. 2 odst. 2 Listiny). Již vůbec pak zákon neumožňuje správním orgánům přihlížet k dalším okolnostem věci, např. k opatřením, která snad následně žalobkyně přijala, aby napříště porušení svých povinností předešla. Žalobkyně coby nositelka oprávnění ke zprostředkování zaměstnání, tedy vysoce kvalifikované činnosti, kterou obecně provádí jen stát, jíž však umožnil provozovat za účelem zisku i několika stovkám soukromých agentur práce (srov. rozsudek NSS ze dne 30. 6. 2016, č. j. 10 Ads 38/2016-41), měla na prvním místě zajistit, aby při výkonu své činnosti splňovala všechny své povinnosti, které jí ze ZOZ vyplývaly. Sama přitom nečiní sporným, že tak nečinila, pouze relativizuje závažnost jednotlivých porušení svých povinností. Právní úprava ale za takové situace nedává správním orgánům žádný prostor pro hledání skutečností či okolností, které by snad i tehdy mohly zabránit nastoupení následku zákonem předvídaného, tj. odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání. Diskuze nad závažností jednotlivých porušení povinností žalobkyně či jejich charakteru a možných následcích (tedy zda se jedná skutečně jen o administrativní pochybení bez reálného dopadu na řízení zaměstnanosti, či se naopak jedná o velmi závažná provinění, která mohou mít významné následky, jak uvádí ve vyjádření k žalobě žalovaný), již přesahuje rámec tohoto rozsudku, neboť s ohledem na shora řečené jde již jen o diskusi akademickou, bez dopadu na věcné řešení sporu. 38. Ani rozhodnutí správního orgánu I. stupně, ani napadené rozhodnutí netrpí vadou nesprávného právního posouzení věci.   Závěr a náklady řízení 39. Soud dospěl závěru, že žaloba, jíž se žalobkyně domáhala zrušení napadeného rozhodnutí, není důvodná, výrokem I. tohoto rozsudku proto tuto žalobu zamítl. 40. Výrokem II. tohoto rozsudku pak soud rozhodl o náhradě nákladů řízení. Při rozhodování o nákladech řízení se soud vyšel z § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož: „Nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Měl-li úspěch jen částečný, přizná mu soud právo na náhradu poměrné části nákladů.“ Účastníkem, který měl ve věci plný procesní úspěch, je žalovaný, neboť žaloba byla soudem zamítnuta. Žalovaný je nicméně správním orgánem, který podle příslušné judikatury Nejvyššího správního soudu nemá právo na náhradu těch nákladů, které nepřevyšují náklady spojené s výkonem jeho běžné úřední činnosti. Soud nezjistil, že by nějaké takové náklady žalovaný v souvislosti s probíhajícím řízení vynaložil. Proto rozhodl tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.   Poučení: Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost do dvou týdnů po jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu, sídlem Moravské náměstí 6, 657 40 Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.     Plzeň 15. listopadu 2023 Mgr. Jaroslav Škopek v.r. předseda senátu   Shodu s prvopisem potvrzuje H. K.