3A 144/2010-31     ČESKÁ REPUBLIKA   ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY    Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily Sandnerové a soudců JUDr. Jana Ryby a Mgr. Milana Taubera v právní věci žalobce: město Nýrsko, se sídlem Nýrsko, Náměstí 122, IČ: 00255921, zastoupeného Mgr. Jindřichem Sojkou, advokátem se sídlem v Klatovech, Pražská 119/I, žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 11.10.2010, zn. 661/520/10, 63287/ENV/10,   t a k t o:   I.     Rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 11.10.2010 zn. 661/520/10, 63287/ENV/10  a rozhodnutí České inspekce životního prostředí  ze dne 2.7.2010, zn. ČIŽP/43/OOV/SR01/1009831.003/10/ZSS, se  z r u š u j í   a věc se   v r a c í   žalovanému k dalšímu řízení. II.       Žalovaný je povinen zaplatit náhradu nákladů řízení ve výši 7 760 Kč k rukám Mgr. Jindřicha Sojky, advokáta, a to do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku.   O d ů v o d n ě n í:    Žalobou podanou u Městského soudu v Praze dne 24.11.2010 se žalobce domáhal přezkoumání rozhodnutí blíže označeného v záhlaví tohoto rozsudku, kterým Ministerstvo životního prostředí (dále jen „odvolací orgán“ nebo „žalovaný“) zamítlo jeho odvolání proti rozhodnutí České inspekce životního prostředí (dále jen „ČIŽP“ nebo „správní orgán I. stupně“) ze dne 2.7.2010, zn. ČIŽP/43/OOV/SR01/1009831.003/10/ZSS. Tímto rozhodnutím správní orgán I. stupně uložil žalobci podle ust. § 116 odst. 1 písm. a) a ust. § 117 odst. 2, 4, 5 a 6 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vodní zákon“) pokutu ve výši 158 810,- Kč za nedovolený odběr vod, a to konkrétně za odebrání celkem 3 176,2 m3 podzemní vody v rozporu s povolením vodoprávního úřadu ze dne 29.10.1976, č.j. Vod. 1105/76-403 ve znění rozhodnutí ze dne 20.12.2007, č.j. ŽP/7094/07Šp v kalendářním roce 2009 ze zdroje Zelená Lhota (vodovod) – pramenní jímky na p.č. 579/1, k.ú. Zelená Lhota, obec Nýrsko, kraj Plzeňský (dále jen „Zelená Lhota“), čímž došlo k porušení ust. 8 odst. 2 vodního zákona. Současně správní orgán I. stupně uložil žalobci povinnost uhradit náklady řízení paušální částkou ve výši 1000,- Kč dle ust. § 79 odst. 2 a 5 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“).  V žalobě nesouhlasí žalobce s napadeným rozhodnutím a tvrdí, že se neoprávněného odběru ve smyslu § 8 odst. 2 a § 116 odst. 1 písm. a) vodního zákona nedopustil.  Žalobce tvrdí, že dodržel limity množství odebírané vody uvedené v rozhodnutí Městského úřadu Klatovy, odboru životního prostředí ze dne 20.12.2007, č.j. ŽP/7094/07Šp, které stanovilo limity k odběru podzemních vod z předmětného vodního zdroje tak, že množství odebírané vody činí max. 1,01.s (prům. 0,3 l/s), max. 2,5 tis. m3.měsíc a max. 20,0 tis. m3.rok. Žalobce limity dodržel s výjimkou prům. 0,3 l/s uvedeného v závorce. Tento průměr však byl uveden v předmětném rozhodnutí chybně, neboť matematicky neodpovídá maximálním hodnotám odběru v něm uvedeným. Městský úřad Klatovy toto pochybení a formální vadu opravil tím, že vydal nové rozhodnutí ze dne 23.6.2010, č.j. ŽP/5928/10/Šp (rozhodnutí nabylo právní moci 24.6.2010).    Žalobce vymezil své námitky v následujících žalobních bodech:    V prvním žalobním bodu tvrdí žalobce, že jeho jednání nelze považovat za správní delikt, neboť žalobce překročil zjevně chybně uvedený průměrný limit, přičemž k překročení ostatních stanovených měsíčních a ročního limitu nedošlo.    Ve druhém žalobním bodu namítá žalobce, že průměrný limit, z něhož žalovaný vycházel je uveden neurčitě. Průměr 0,3 l/s je uveden tak, že není stanoveno, jak má být průměr vypočten, tj. za jaké období a z kolika měření se má průměrný limit posuzovat. Žalobce dále uvedl, že nejčastěji používaný statistický pojem je aritmetický průměr. Aby mohl být vypočten aritmetický průměr, muselo by být v předmětném rozhodnutí najisto postaveno, jaké množství hodnot se má posuzovat, tj. v jakém časovém období a kolik odběrů má být posuzováno. Dle žalobce aritmetický průměr nemůže být považován za limitní hodnotu, jejíž překročení by bylo chápáno jako delikt. Průměr sám o sobě představuje průměrnou hodnotu ze skutečně naměřených hodnot. Žalovaný v napadeném rozhodnutí uvádí, že průměrná hodnota odběru l/s se stanoví z dlouhodobého odběru výpočtem (většinou ročního). Z uvedeného žalobce dovozuje, že průměr lze stanovit různě, tedy za různá období.    Ve třetím žalobním bodu poukazuje žalobce na skutečnost, že žalovaný v předchozím rozhodnutí ze dne 27.10.2008, zn. 520/434.1/08 ohledně překročení průměrného odběru dospěl k závěru, že průměrná hodnota limitu byla v rozhodnutí stanovena chybně a že nelze tuto skutečnost přičítat k tíži kontrolovaného subjektu. Z tohoto pohledu je napadené rozhodnutí v rozporu s původním záměrem rozhodnutí žalovaného.    Ve čtvrtém žalobním bodu tvrdí žalobce, že výpočet sankce dle vodního zákona je koncipován při překročení ročního limitu, neboť právě tímto jednáním by mohlo dojít k ohrožení podzemních vod, což by mělo dopad na životní prostředí. Jestliže však nedošlo k překročení tohoto limitu, ba ani měsíčních limitů, pak uložení sankce v daném případě není v souladu se smyslem vodního zákona.      V písemném vyjádření ze dne 4.4.2011 žalovaný navrhl zamítnutí žaloby a k meritu věci uvedl, že předmětný správní delikt byl správním orgánem I. stupně zjištěn opakovaně, konkrétně v roce 2008 uložila ČIŽP žalobci dle ust. § 116 odst. 1 písm. a) a ust. § 117 odst. 2 vodního zákona pokutu ve výši 261 350,- Kč za nedovolený odběr podzemní vody ze zdroje Zelená Lhota v rozporu s povolením vodoprávního úřadu. Žalovaný tehdy dospěl k závěru, že žalobce se sice správního deliktu dopustil, protože však ze strany povinné osoby došlo k naplnění podmínek, stanovených v § 25 odst. 1 tehdy platného vodního zákona, změnil výrok prvoinstančního orgánu tak, že řízení ve věci uložení pokuty se zastavuje. Jedním z důvodů, který vedl k tomuto rozhodnutí, byl i názor žalovaného, že limit za jehož překročení byla žalobci pokuta uložena, byl vodoprávním úřadem stanoven zjevně chybně, neboť tento limit (průměrná hodnota odběru podzemní vody 0,3 l/s) nekorespondoval s limity maximálního ročního a maximálního měsíčního odběru podzemních vod stanovenými vodoprávním úřadem ve stejném vodoprávním rozhodnutí. Žalovaný tehdy ve svém rozhodnutí uvedl, že při stanovení limitů byla průměrná hodnota 0,3 l/s stanovena chybně a tuto skutečnost však nelze přičítat k tíži subjektu tj. žalobce. Současně žalovaný uvedl, že vzniklou situaci je nutno napravit projednáním s vodoprávním úřadem. Žalobce na doporučení žalovaného však nereagoval a spokojil se s tím, že mu nebyla uložena pokuta a protiprávní stav svých odběrů podzemní vody dále neřešil až do doby zahájení dalšího správního řízení. K jednotlivým žalobním námitkám uvedl žalovaný následující: - k námitce obsažené v prvním žalobním bodu, že skutková podstata správního deliktu je v § 116 odst. 1 písm. a) vodního zákona stanovena jednoznačně a sice, že „pokud nejde o trestný čin uloží ČIŽP nebo obecní úřad obce s rozšířenou působností pokutu podnikající fyzické osobě nebo právnické osobě, která odebere povrchové nebo podzemní vody bez potřebného povolení vodoprávního úřadu nebo v rozporu s ním (dále jen nedovolené odběry vod)“. Z uvedeného vyplývá, že dle vodního zákona je nedovoleným odběrem i odběr povrchových či podzemních vod provedený v rozporu s povolením vodoprávního úřadu. V daném případě je ze spisu zjevné, že žalobce dlouhodobě odebíral podzemní vodu ze zdroje Zelená Lhota v rozporu s povolením vodoprávního úřadu, když soustavně překračoval jeden z limitů stanovených vodoprávním rozhodnutím Městského úřadu Klatovy ze dne 20.12.2007. Tímto limitem je průměrný odběr v hodnotě 0,3 l/s. Na skutečnost, že průměrný limit byl stanoven zjevně chybně upozornil žalovaný sám v předchozím řízení ukončeném rozhodnutím ze dne 27.10.2008, což se odrazilo v zastavení řízení o pokutě. Žalovaný však zdůrazňuje, že žalobce v tomto rozhodnutí upozornil, že vzniklou situaci je nutno napravit projednáním s vodoprávním úřadem. Žalobce mohl odebírat podzemní vodu dále, i bez projednání s vodoprávním úřadem, pokud by dodržoval veškeré stanovené limity, včetně limitu průměrného vteřinového odběru „prům. 0,3 l/s, tj. pokud by výši svých odběrů tomuto limitu přizpůsobil. Pokud však žalobce tuto situaci nenapravil, s vodoprávním úřadem neprojednal, a přesto podzemní vodu odebíral v původní výši, činil tak s vědomím, že tuto vodu odebírá v rozporu s vodoprávním povolením a tedy v rozporu se zákonem a musel si být vědom, jaké následky tato činnost může mít. Dle žalovaného nelze omlouvat jednání žalobce s odkazem na chybně stanovený limit, pokud byl žalobce o nesrovnalosti v limitech prokazatelně a dlouhodobě informován, aniž činil kroky k tomu, aby svoje jednání uvedl do souladu se zákonem (žalobce konal v rozporu se zákonem, nikoliv s rozhodnutím o povoleném odběru); - k námitce obsažené ve druhém žalobním bodu, že každé vodoprávní rozhodnutí, kterým se určitá činnost povoluje, je vydáváno za určitých podmínek (mj. i předmětných limitů) tak, aby povolovanou činností nemohlo dojít k poškozování veřejného zájmu. Tyto limity jsou povolovány s přihlédnutím k řadě kritérií (např. vydatností zdroje, využívání zdroje dalšími uživateli apod.) a pro držitele rozhodnutí jsou závazné. V daném případě rozhodnutím příslušného vodoprávního úřadu byly žalobci povoleny limity pro odběr podzemní vody, a to max. 1,0 l.s-1 (prům. 0,3 l.s-1), max. 2,5 tis. m3.měsíc-1, roční 20,0 tis. m3.rok-1. Na limitu „prům. 0,3 l.s-1“, neshledává žalovaný nic neurčitého. Stanovený průměrný vteřinový limit se vztahuje na období kteréhokoliv měsíce i roku po celou dobu platnosti tohoto rozhodnutí. Průměrný odběr v konkrétním roce (měsíci) je hodnota vypočtená z podílu množství skutečně odebrané vody v tomto konkrétním roce (měsíci) vyjádřené v litrech a počtu sekund obsažených v konkrétním roce (měsíci). Skutečný roční (měsíční) odběr se zjišťuje odečtem z vodoměru popř. jiného objektivního měřícího přístroje na konci roku (měsíce), popř. u skutečného ročního odběru jako součet objektivně změřených měsíčních odběrů  (v obou případech je výsledná hodnota identická). Nadto skutečné roční, popř. měsíční odběry uvádí žalobce běžně ve svých každoročních poplatkových přiznáních, aniž by měl jakékoliv problémy s vykazováním těchto hodnot; - k námitkám obsaženým ve třetím žalobním bodu,   že odkazuje na již výše uvedené; - k námitkám obsaženým ve čtvrtém žalobním bodu, že každý odběr porušující kterýkoliv z limitů stanovených vodoprávním úřadem je porušením. Podle ust. § 117 odst. 2 vodního zákona „se pokuta za nedovolené odebrání podzemních vod stanoví ve výši vypočtené násobkem sazby 50,- Kč za 1 m3 nedovoleně odebraných podzemních vod celkovým množstvím těchto vod“; z uvedeného ustanovení vyplývá, že námitka žalobce, že vypočtení sankce je koncipováno při překročení ročního limitu nemá oporu v zákoně. I když je pravdou, že limit, jehož překročení bylo předmětem sankce, byl vodoprávní úřadem přezkoušen zjevně chybně, je třeba vzít na zřetel, že limity jsou vodoprávním úřadem povolovány v rámci správního řízení s přihlédnutím k řadě kritérií. Vodoprávní úřad přitom vychází z jemu známých informací. Společenskou nebezpečnost jednání žalobce spatřuje žalovaný v tom, že žalobce bez znalostí všech těchto informací a souvislostí nemohl při svém protiprávním jednání objektivně posoudit, zda svým nedovoleným odběrem neohrožuje předmětný zdroj, neomezuje případné další uživatele těchto podzemních vod, popř. neohrožuje jiný, pouze příslušnému vodoprávnímu úřadu známý veřejný zájem.     Městský soud v Praze přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů, kterými je vázán (§ 75 odst. 2 věta prvá zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, dále jen „s.ř.s.“), při přezkoumání vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s.ř.s.)     Soud o věci samé rozhodl bez nařízení jednání, neboť žalobce (výzva k vyjádření ohledně možnosti rozhodnout ve věci bez jednání byla zástupci žalobce doručena dne 6. 1. 2011) ani (výzva k vyjádření ohledně možnosti rozhodnout ve věci bez jednání byla žalovanému doručena dne 17. 2. 2011) ve lhůtě stanovené soudem nevyjádřili nesouhlas s tím, aby soud rozhodl bez jednání (§ 51 s.ř.s.).        Městský soud v Praze posoudil věc takto:   Nejprve se soud zabýval námitkou obsaženou ve druhém žalobním bodu, kdy žalobce namítá, že průměrný limit, z něhož žalovaný vycházel je uveden neurčitě, neboť průměr 0,3 l/s je uveden tak, že není stanoveno, jak má být průměr vypočten, tj. za jaké období a z kolika měření se má průměrný limit posuzovat.   Soud shledal tuto námitku důvodnou.   Ze správního spisu soud mj. zjistil, že obsahuje i  rozhodnutí Městského úřadu Klatovy, odboru životního prostředí ze dne 20.12.2007, č.j. ŽP/7094/07Šp, kterým byly žalobci změněny limity k odběru podzemních vod z předmětného vodního zdroje tak, že činí množství odebírané vody: 1,0 l.s-1 (prům. 0,3 l.s-1),                                max. 2,5 tis. m3.měsíc-1         roční 20,0 tis. m3.rok-1                  Byť správní orgány poukazují na význam a závaznost limitu prům. 0,3 l.s-1, nezbývá než konstatovat, že takto uvedený údaj není dostatečně konkretizován, resp. postrádá potřebnou míru určitosti vyjadřující vztah, ke kterému konkrétnímu období je třeba uvedenou veličinu vztáhnout. Takto uvedený údaj proto nemůže přivodit závaznost, od níž odvíjí správní orgány sankční odpovědnost žalobce za projednávaný správní delikt.  Závaznými v daném případě jsou  ostatní limity vyjádřené v rozhodnutí, které jsou stanoveny  jednoznačně.   Správní soudnictví je prostředkem právní ochrany, který má subsidiární povahu a je uplatnitelný jen v zákonem stanovených lhůtách. Je-li určité správní rozhodnutí samostatně soudně přezkoumatelné na základě žaloby podle ust. § 65 a násl. s. ř. s., je na osobě, jejíchž práv či povinností se takové rozhodnutí týká, aby v zákonné lhůtě žalobu podala, je-li k tomu aktivně legitimována, a aby předtím, než tak učiní, využila řádných opravných prostředků ve správním či jiném obdobném řízení, v němž bylo předmětné rozhodnutí vydáno. Nevyužije-li opravných prostředků ve správním řízení a žalobu proti rozhodnutí správního orgánu nebo učiní-li tak z nejrůznějších důvodů neúspěšně (např. pro opožděné podání odvolání, žaloby), nutno mít s ohledem na zásadu presumpce správnosti správních rozhodnutí za to, že předmětným správním rozhodnutím bylo o právech či povinnostech této osoby rozhodnuto zákonně. Je-li porušení povinnosti stanovené v určitém samostatně soudně přezkoumatelném rozhodnutí podkladem pro uložení sankce, nezabývá se soud v rámci přezkumu zákonnosti uložení této sankce již zákonností uložené povinnosti, jejíž porušení je postihováno, neboť tato otázka již byla zásadně nezměnitelně vyřešena. V daném případě žalobce proti rozhodnutí vodoprávního úřadu odvolání ani žalobu nepodal, rozhodnutí se stalo pravomocným a je třeba mít za to, že předmětným správním rozhodnutím bylo rozhodnuto zákonně. Současně je však třeba takto nahlížet na rozhodnutí do té míry, v níž je  rozhodnutí určité, potažmo vykonatelné, což nelze vztáhnout na všechny limity určené rozhodnutím vodoprávního úřadu, jak již bylo podáno výše.   Soud dospěl k závěru, že za této situace nebylo na místě žalobci za nedovolený odběr vod v rozporu s povolením vodoprávního úřadu ze dne 29.10.1976, č.j. Vod. 1105/76-403 ve znění rozhodnutí č.j. ŽP/7094/07Šp ze dne 20.12.2007 ze zdroje Zelená Lhota, ukládat pokutu, neboť žalobce se nedopustil porušení ust. § 116 odst. 1 písm. a)  vodního zákona tak, jak je popsáno v napadeném rozhodnutí. Jinými slovy, aby mohl být žalobce sankcionován dle  uvedeného ustanovení, musel by porušit povinnost přesně vymezenou zákonným ustanovením.  V daném případě se dovolává správní orgán deliktu, který spočívá v porušení povolení vodoprávního úřadu ze dne 29.10.1976, č.j. Vod. 1105/76-403 ve znění rozhodnutí ze dne 20.12.2007, č.j. ŽP/7094/07Šp v kalendářním roce 2009 ze zdroje Zelená Lhota (vodovod) – pramenní jímky na p.č. 579/1, k.ú. Zelená Lhota, konkrétně porušení limitu prům. 0,3 l.s-1 . Zákon žádný konkrétní limit neupravuje. V případě uložení sankce je proto třeba trvat na nezbytnosti jednoznačného, zcela konkrétního vymezení povinnosti žalobce (zde vyjádřeného stanovením konkrétních limitů), za jehož porušení  k uložení sankce došlo, což se však v daném případě nestalo.      Soud dodává, že správní řád obsahuje v § 4 odst. 1 a § 8 principy, dle nichž je veřejná správa službou veřejnosti, správní orgány jsou povinny koordinovat své postupy a spolupracovat v zájmu naplnění dobré správy. Jak Nejvyšší správní soud ve své judikatuře opakovaně uvádí (např. rozsudek ze dne 11. 9. 2008, čj. 1 As 30/2008-49, č. 1746/2009 Sb. NSS), základním předpokladem efektivního správního řízení je vzájemná součinnost a spolupráce  správních orgánů a účastníků řízení. Právě ve smyslu tohoto základního principu je nutno vidět a hodnotit konkrétní počínání účastníků řízení. Ve svých důsledcích by proto bylo porušením ústavního pořádku (čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR), pakliže by v praxi byl připuštěn postih právnických a fyzických osob za nedodržení zákonné povinnosti, které bylo přitom způsobeno právě orgány veřejné moci (ať již jejich aktivní činností, nebo naopak nečinností). Právě o  takový případ se jedná, když žalobci byla uložena sankce za správní delikt spočívající v odebrání podzemní vody v rozporu s povolením vodoprávního úřadu ze dne 29.10.1976, č.j. Vod. 1105/76-403 ve znění rozhodnutí č.j. ŽP/7094/07Šp ze dne 20.12.2007, které však zavázalo žalobce limitem odběru, který není jednoznačně vymezen.   Z uvedeného důvodu proto soud přistoupil ke zrušení napadených rozhodnutí.    Dospěl-li soud k závěru, že jednání, za něž byl žalobce postižen, není správním deliktem, pozbývá smyslu zabývat se ostatními žalobními námitkami.   Soud uvážil, že žaloba je důvodná, a proto napadené rozhodnutí zrušil pro nezákonnost (§ 78 odst. 1 s. ř. s.) a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.).   V dalším řízení je žalovaný vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).   Výrok o náhradě nákladů řízení je odůvodněn ust. § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobce měl ve věci úspěch, proto mu soud přiznal náhradu nákladů řízení. Tu představuje zaplacený soudní poplatek ve výši 2 000 Kč a náklady na zastoupení advokátem za dva úkony právní služby [příprava a převzetí zastoupení, podání žaloby – § 11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb. (dále jen „advokátní tarif“)]) po 2 100 Kč [§ 7 bod 5 ve vazbě na § 9 odst. 3 písm. f) advokátního tarifu] a dále režijní paušál ve výši 2 x 300 Kč podle § 13 odst. 3 advokátního tarifu. Vzhledem k tomu, zástupce žalobce je plátcem daně z přidané hodnoty, odměna za zastoupení se zvyšuje o 20% z 4 800 Kč, tedy o 960 Kč. Žalobci tak bude na náhradě nákladů zaplacena žalovaným celková částka 7 760 Kč.     P o u č e n í : Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou (více) vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.   Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.   Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.   V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.   Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.     V Praze dne 13. září 2013 JUDr. Ludmila Sandnerová, v.r. předsedkyně senátu   Za správnost vyhotovení: Jana Jeklová