11Ad 13/2013 - 46 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JM ÉNEM REP UB LIKY  Městský so ud v Pra ze ro zhod l v senátě složeném z předsedkyně JUDr.Hany Vebe ro vé a soudců Mgr.Marka Bed řic ha a JUDr.Jitky Hro udo vé v právní věc i žalobce BALKES s.r.o. IČ 28665481, se sídlem v Pra ze 6, Bělohorská 144/245, zasto up e né ho Mgr.Petrem Vác la vke m, ad voká te m se sídlem v Pra ze 1, Op leta lo va 25, proti ža lo va né mu Státnímu úřa du ins pe kce prá ce , se sídlem v Opavě, Horní ná mě stí 103/2, o ža lob ě proti rozhodnutí ža lo va né ho správního úřad u ze dne 24.4.2013, č.j.: 1009/1.30/13/14.3 t a k t o : I. Rozhodnutí Státního úřa du ins pe kce práce ze dne 24.4.2013, č.j.: 1009/1.30/13/14.3, s e z r u š u j e a věc se vrací žalova né mu k da lšímu říze ní. II. Žalovaný je povine n zaplatit žalo bci ná hra du nákladů říze ní v částce 15.342,- Kč do třiceti dnů od práv ní moc i ro zsudk u k ruká m zástupce ža lo bce M gr.Pe tra Václavka, advokáta. Odůvod ně ní  Ža lobc e se ža lobo u, poda no u u Krajského soudu v Ostravě, domáhal přezkoumání a zrušení rozhodnutí Státní úřad u inspekce práce, jímž b ylo zamítnuto od vo lání žalobce proti rozhodnutí Ob las tního inspektorátu práce pro Ústecký a Liberecký kraj a b ylo tak pravo moc ně ro zhod nuto o to m, že ža lob ce byl shledán vinným spáchá ním správního deliktu podle usta no ve ní § 140 odst.1 písm.c) záko na č. 435/2004 Sb., o za měs tna nosti, ve znění pozdě jš íc h předpisů, když umožnil výko n ne le gá lní práce ve s mys lu usta no ve ní § 5 p ís m.e) bodu 2 záko na o za městna nosti, pok ud v ro zporu s vydaným po vo le ním k za městná ní je ho zaměstnanec O leksa ndr Kabal, občan Ukrajiny, vyko ná va l ne jmé ně dne 9.9.2011 práci na rekonstrukci panelo vého domu v Ústí nad Labe m, Šumavská 23, pře sto že měl v po vo lení zaměstnání uvedeno místo výkonu práce P ra ha. pokračování 2 11 Ad 13/ 2013  Ža lobc e v podané žalobě namítl, že z usta no ve ní § 42 záko ník u práce vyplývá, že za městna vate l může vyslat za měs tna nce na dobu ne zb ytné potřeby na pracovní cestu. Žád né ome ze ní pro za měs tna nce – cizince záko ník práce ani jiný zvláštní zákon ve vztahu k právu zaměstna vate le vys íla t za mě stna nce na pracovní cestu v současné době neobsahují. Vyslá ní cizince k výkonu práce mimo místo výkonu práce, uvedené v po vo le ním k za městná ní, v rozsahu sedmi až třiceti kalendářních dnů a vys lá ní cizince, uvede né ho v usta no ve ní § 97, na dobu delší než třicet ka le ndářníc h d nů, byl zaměstnavatel pod le právní úpravy účinné do konce roku 2009 povinen předem písemně o zná mit úřad u práce přís luš né mu podle no vé ho místa výkonu práce cizince. Při vys lá ní cizince na jiné místo výkonu práce ne žli v po vo lení na dobu kratší než sedm dnů neměl za městna vate l o znamo vací povinnost vůbe c a tedy krátkodobé pracovní cesty v rozsahu do šesti kalendářních nebyly žádným zp ůsob em regulovány. Ža lobce zdůraznil, že státní moc lze up la tňo vat jen v případech, v me zíc h a zp ůsob y, které sta no ví záko n, přičemž každý občan může činit, co ne ní záko ne m zaká zá no, kdy každý záko ne m stano vený záka z jed ná ní musí sp lňo va t po žada vk y na svou urč ito st tak, aby ne mo hl být jakkoli zpoc hyb ňo vá n.  Tvrze ní ža lo va né ho o to m, že no ve la usta no ve ní § 93 záko na o za měs tna nosti s účinností ode dne 1.1.2009 ne má výrazný dopad na povinnost za městna nc ů - cizinců vyko ná va t práci pouze v místě, které je uvedeno jako místo výkonu práce ve vydaném povo le ní, neodpovídá výslo vné mu zně ní stávající právní úpravy a úmyslu zákonodárce, jenž vyplývá i z d ůvodo vé zprávy k uvedené no ve le záko na o za městna no sti. Pod le ná zoru žalobce bylo cílem no výc h změ n naopak snížit administrativní zátěž za městna va te lů při za městná vá ní c izinc ů na úze mí České rep ub lik y a pružněji rea go va t na potřeby trhu práce, přičemž stávající právní úpra va praco vníc h cest v te hd ejš ím zruše né m usta no ve ní § 93 záko na ne má podstatný dopad na oc hra nu trhu práce v daném re gio nu. Žalobce zas tá vá právní ná zor, že usta no ve ní § 93 záko na o za městna no sti ve znění úč inné m ke dni 31.12.2008 bylo svým charakterem usta no ve ním o me zujíc ím a v d ůsledk u je ho zrušení naopak doš lo k odstranění omezení vysílat zaměstnance na pracovní cesty a za městna va te l je bez da lš ího oprávněn vys íla t cizince mimo místo výkonu práce, které je uvedeno v po vo lení k za městná ní. Z to ho to d ůvod u účas tník u říze ní nemůže být přič ítá na k tíži nedostatečnost, ne jas no st, ne vhod no st či jiná nedoko na lo st právní úpravy. Z p latné právní úpravy v so učas né době ne vyp lývá žád ný výslovný, zce la urč itý a pro adresáty předvídatelný záka z v ob lasti vysílání za městna nc ů - cizinců svými zaměstnavateli na pracovní cesty podle usta no ve ní § 42 záko ník u práce. Pracovní cesta v žád né m případě ne má za nás led ek změ nu sjed na né ho místa výkonu práce, které po celou dobu pracovní cesty zůs tá vá ne změ ně no, když jde po uze o dočasný akt. Zákonodárce změ no u záko na e vide ntně nec htě l zne mo žnit za měs tna vate lům posílat své za měs tna nce – cizince na pracovní cesty, nýbrž zhod no til dané o mezující záko nné usta no ve ní jako neefektivní, ne úče lné a nadbytečné. Záro veň pod le názoru ža lobce ne lze od hléd no ut od to ho, že společně se zr uše ním usta no ve ní § 93 záko na o za městna nosti, které jediné e xp lic itně o mezo valo prá vo zaměstnavatele vyp lýva jíc í ze záko ník u práce posílat své za městna nce na pracovní cesty pro případ, že jde o cizince, zákonodárce existující sta v, kdy služební cesty cizinců nepoc hyb ně záko n připo uští, nezměnil napřík lad tím, že by v záko ně zakotvil výs lo vně zákaz takto činit, pokud jde o zaměstnance – cizí státní přís luš ník y. Napadené ro zhod nutí je z uvede nýc h důvodů zce la nepře zko uma te lné.  Ža lobc e dá le v podané žalobě namítl, že s ohledem na výš e uvedené ne lze akceptovat ani výrok o ulo že ní pok uty ža lobc i za deliktní jed ná ní ve výš i 30.000,-Kč. Za městna vate l v rámci vys ta ve ní cestovního příka zu postupo va l v souladu s p la tnými právními předpisy, záka z takto činit ne vyp lývá ze žád né ho usta no ve ní zákona a za městna va te l jed na l v dobré pokračování 3 11 Ad 13/ 2013 víře, že činí zce la v souladu se záko ne m. Na víc šlo po uze o jed iné ho za měs tna nce, který dispo no va l platným pracovním po vo le ním pro před mětného zaměstnavatele a je třeba přihléd no ut ke zje vně ve lmi ko mp liko va né a neja s né právní úp ra vě, ze které pro bě žné ho občana správním úřadem vyt ýka né povinnosti ne jso u č ite lné. Uk lád ání sa nkc e v jakékoli podobě ne lze považovat za nejen spravedlivé, ale i účelné a nemůže naplnit preventivní a represivní úlo hu sankce pro jejího adresáta. Žalobce ro vně ž odkázal na jud ikaturu Ústavního soud u, který již několikrát uved l, že z pohledu ústavněprávního je nutno sta no vit podmínky, při sp lně ní kte rýc h nesprávná aplikace ústavního prá va obecnými soudy má za následek porušení zák lad níc h práv a svobod. Ústavní so ud spatřuje tyto podmínky zej mé na v to m, že zák lad ní p ráva a svobody v ob lasti jed nod uc hé ho p ráva p ůsob í jako regulativní ideje, pročež na ně obsa ho vě na va zují ko mp lexy no rem jed nod uc hé ho p rá va. Porušení některé z tě c hto nore m v d ůsledk u svévo le anebo v d ůsledk u interpretace, která je v extrémním ro zporu s princ ip y spravedlnosti (napřík lad přepjatý fo rma lis mus) pak zakládá dotčení na zák lad ním právu a svobodě. Z to ho to d ůvod u ža lobce na vr hl, aby so ud ža lobo u napadené ro zhod nutí, jakož i rozhodnutí správního úřad u prvého stup ně, v plném ro zsa hu zrušil.  Krajský so ud v Os tra vě usnesením ze dne 10.7.2013, č.j.: 78Ad 40/2013 – 18, vyslovil, že věc bude po právní moc i usnesení pos to upe na Městskému soudu v P raze jako soud u mís tně příslušnému k p rojed ná ní a rozhodnutí ve věc i.  Ža lo va ný správní úřad ve vyjádření k podané žalobě uvedl, že žalobce v podané žalobě uvád í obsa ho vě to to žné ná mitk y, jako byly ná mitk y uváděné žalobcem v průběhu správního řízení a jako byly ná mitk y od vo lac í. Z to hoto d ůvod u ža lo va ný správní úřad v plném ro zsa hu odkázal na rozhodnutí správního úřadu prvé ho stupně, který se již těmito ná mitk a mi podrobně zab ýva l, dá le na ža lobo u nap ade né rozhodnutí ža lo va né ho, který částečně odkázal na rozhodnutí správního úřad u prvé ho stup ně a ko neč ně i na odůvodnění ža lobo u napade né ho ro zhod nutí. Ža lo va ný má za to, že se ža lobce dopustil spáchání správního deliktu podle usta no ve ní § 140 odst.1 písm.c) záko na o za měs tna nosti ve znění platném a úč inné m do dne 31.12.2011 jednáním, uvedeným ve výroku rozhodnutí Ob las tního inspektorátu práce ze dne 17.8.2012. Pod le ná zoru ža lo va né ho byla nap lně na jak for má lní, tak i materiální stránka správního deliktu a správní úřad y obou stup ňů v rámci hod noce ní d ůka zů zhod no tily všechny d ůka zy jednotlivě i ve vzá je mnýc h so uvis los tec h. S ná mitko u možnosti zaměstnavatele vys íla t za měs tna nce – cizince na pracovní cestu, která je obsahem ža lob níc h námitek, se vypořádal již správní úřad prvého stup ně i ža lo va ný od vo lací správní úřad. Ža lo va ný má proto za to, že jak postup ko ntro lního o rgánu, tak postup obou správních úřad ů byl v souladu se záko ne m a b ylo rozhodnuto na základě dostatečně zjiště né ho skutko vé ho stavu. Z to hoto důvodu ža lo va ný na vrhl, aby so ud ža lob u jako ned ůvod no u za mít l.  Při ústním jed ná ní u Městského soudu v Praze dne 3.6.2014 zást upk yně žalobce odkázala na p íse mné vyho to ve ní podané ža lob y a zdůraznila, že záka z vys ílá ní za městna nc ů- c izinc ů na pracovní cesty ze žád né ho p rá vního předpisu ne vyp lývá a žalobce si není vědom protip rá vnosti své ho jed ná ní.  Zás tupk yně ža lo va né ho správního úřad u u jed ná ní soudu setrva la na d ůvod nosti ža lobo u napadeného rozhodnutí a v podrobnostech odkázala na odůvodnění p íse mné ho vyhotovení rozhodnutí a vyjádření ža lo va né ho k podané ža lobě s tím, že skutek, v ně mž správní úřad spatřuje znak y sk utko vé podstaty správního deliktu, byl ve správním řízení jed no znač ně prokázán. pokračování 4 11 Ad 13/ 2013  Z obsahu spiso vé ho ma ter iá lu, který byl soudu před lo že n ža lo va ným od vo lac ím správním úřade m, byly zjištěny nás led ujíc í, pro rozhodnutí ve věc i sa mé podstatné skutečnosti:  Dne 9.9.2011 provedl Celní úřad v Ústí nad Labem u spo leč no sti BALKES, s.r.o. kontrolu na úseku za městná vá ní cizinců pod le usta no ve ní § 126 odst. 4 záko na č. 435/2004 Sb., o za měs tna nosti, ve zně ní úč inné m do dne 31.12.2011 a podle záko na č. 552/1991 Sb., o státní ko ntro le, ve znění pozdějších p ředp isů, a to na pracovišti rekonstrukce pa ne lo vé ho domu v Ústí nad Labem, Šumavská 23. Při výkonu práce b yla mimo jiné zj iště na fyzická osoba – za měs tna nec účastníka řízení pan O leksa ndr Kaba l, ukrajinský státní příslušník. Cizinec vyko ná va l pracovní č inno st tím, že v pracovním oděvu p ro váděl zednické práce spojené se za tep le ním panelového domu v ro zporu s místem výkonu práce, uvedeným v po vo lení k zaměstnání čj: ABA-21498/2010, s platností do 14.12.2011.  S obsahem protokolu o ko ntro le ze dne 20.10.2011 byl účastník správního říze ní sezná me n dne 15.11.2011, přestože byl správním úřadem řád ně poučen o mo žno sti podat písemné a zd ůvod ně né ná mitk y, účastník řízení své ho p ráva nevyužil.  Ozná me ním ze dne 31.5.2012 Ob lastní inspektorát práce pro Ústecký a Liberecký kraj doručil ža lobc i za há je ní správního řízení pro podezření ze spáchání správního delik tu pod le usta no ve ní § 140 odst. 1 p ísm. c) záko na o zaměstnanosti.  Účastník říze ní podal k za há je né mu správnímu řízení dne 2.7.2012 p íse mné vyjádření, které je po obsa ho vé s trá nce shod né s vyjádřením ža lobce v poda né žalobě a je ho právní argumentací v průb ěhu správního říze ní.  Ro zhod nutím ze dne 17.8.2012 Ob lastní inspektorát práce uznal žalobce vinným ze spáchání správního delik tu pod le usta no ve ní § 140 odst. 1 pís m. c) záko na za městna nosti, jeho ž se žalobce dopustil tím, že umo žnil výko n ne le gá lní práce ve smyslu usta no ve ní § 5 pís m. e) bodu 2 zákona o za městna nosti, když v ro zporu s vydaným po vo le ním k zaměstnání je ho za mě stna nec Kabal O leksa ndr, občan Ukrajiny, fyzická osoba – cizinec, vyko ná va l ne jmé ně dne 9.9.2011 práci na rekonstrukci pa ne lo vé ho domu v Ústí nad Labem, Š uma vská 23, v ro zpo ru s vydaným ro zhod nutím Úřadu práce, krajské pobočky pro hlavní město Prahu ze dne 19.9.2011 o povo le ní za městná ní, pokud jde o místo výkonu práce, které zde b ylo označeno jako Praha. Za spáchaný správní delikt b yla účastníku říze ní ulo že na pokuta ve výši 30.000,-Kč a ulo že na mu povinnost k úhradě nák lad ů správního řízení ve výši 1.000,-Kč.  Proti uvede né mu rozhodnutí Ob las tního inspektorátu práce podal právní zástupce účas t níka říze ní v záko nné lhůtě blanketní od vo lá ní, které b ylo na výzvu správního úřad u prvé ho stup ně doplněno podáním ze d ne 1.3.2013.  O podaném od vo lání ro zhod l ža lo va ný od vo lací správní úřad ža lobo u napadeným rozhodnutím, jímž od vo lání za mítl pro ned ůvod no st a rozhodnutí Ob la stního inspektorátu práce pro Ústecký a Liberecký kraj ze dne 17.8.2012 potvrdil se zá věre m, že od vo lací správní úřad na zák lad ě sp iso vé dokumentace dospěl k zá vě ru, že výko n ne le gá lní práce byl v souladu s právními předpisy prokázán a správní delikt, který je účastníku říze ní kladen za vinu, je řádně popsán v od ůvod ně ní nap ade né ho ro zhod nutí. S námitkami účastníka říze ní, týkajícími se mo žno sti vyslat za mě stna nce – cizince na pracovní cestu, porovnáním právní úpravy této prob le matiky účinné do 31.12.2008, výko ne m práce v ro zporu s po vo le ním k za městná ní a pokračování 5 11 Ad 13/ 2013 spo leče nsko u škodlivostí jed ná ní se podrobně zab ýva l správní úřad prvé ho stup ně a odvolací orgá n se s tímto od ůvod ně ním plně ztotožnil. K námitce účastníka řízení od vo lací orgá n pouká za l na to, že v napade né m ro zhod nutí je zce la přesně spec ifiko vá na mate riá lní stránka správního deliktu, tedy míra společenské škodlivosti jed ná ní účas t níka řízení a správní úřad prvé ho stup ně ko nkré tně uved l, v čem spo leč e nská škodlivost popsaného jednání spočívá, ted y, že byl porušen prá ve m chráněný zá je m, kterým je oc hra na trhu práce a podpora zaměstnanosti občanů České repub lik y. Odvo lac í správní úřad pře zko uma l výš i ulo že né pokuty a dospěl k zá vě ru, že správní úřad při ulo že ní pok uty sledo va l záko ne m předvídaný a rac io ná lní úče l. Odvolací správní úř ad ro vně ž vzhledem ke změ ně právní úp ra vy od 1.1.2012 zko uma l, zda no vá právní úpra va ne ní pro účastníka řízení příznivější, dospěl však k zá věr u, že no vá právní úpra va příznivější ne ní, no ve la příslušných usta no ve ní záko na o za městna nosti si naopak klade za cíl přísnější potírání ne le gá lního za městná ní a proto v so ulad u se zásadou zákazu retroaktivity od vo lací správní úř ad použil právní úpravu p latno u v době spáchání skutku.  Městský so ud v Pra ze přezko umal ža lobo u napadené rozhodnutí a jemu p ředcházející říze ní před správními úřad y obou stup ňů z hled iska ža lob níc h námitek, up latněných v podané žalobě a při přezkoumání vyc há ze l ze sk utko vé ho a právního s ta vu, který tu byl v době vydání napade né ho rozhodnutí (usta no ve ní § 75 záko na č. 150/2002 Sb., so ud ního řádu správního, ve zně ní po zdějších p ředp isů – dá le jen s.ř.s.). Věc so ud poso ud il takto:  Ža lobc e se poda no u ža lobo u do máhal přezkoumání a zrušení ro zhod nutí, jímž ža lo va ný od vo lací správní úřad pra vo moc ně ro zhod l o to m, že se ža lobc i ukládá pok utu ve výš i 30.000,-Kč za jed ná ní, v ně mž správní úřad y spatřují naplnění zákonných znak ů skutkové podstaty správního deliktu podle usta no ve ní § 140 odst.1 písm.c) záko na o zaměstnanosti tím, že dne 9.9.2011 umožnil své mu za městna nc i – ukrajinskému státnímu přís luš níko vi O leksandru Kaba lo vi - ne le gá lní výko n práce pod le usta no ve ní § 5 písm.e) bodu 2 zákona o za městna nosti, spoč íva jíc ím v provádění prací na rekonstrukci panelového domu v Ústí nad Labe m, pře sto že měl v platném po vo lení k výkonu zaměstnání uvedeno místo výkonu práce Praha.  Podle usta no ve ní § 5 p ísmeno e/ bodu 2 záko na č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve zně ní úč inné m do dne 31.12.2011 (dále jen záko n o za měs tna nosti), se pro úče ly to hoto záko na rozumí ne le gá lní prací, pok ud fyzická osoba-cizinec vyko ná vá práci v ro zpo ru s vydaným po vo le ním k zaměstnání nebo bez to hoto po vo le ní, je-li pod le to hoto záko na vyžado vá no, nebo v ro zporu s po vo le ním k dlouhodobému pob ytu za úče le m za mě stná ní ve zvláštních případech (dále jen „ze le ná karta“) vydaným pod le zvláštního právního předpisu nebo bez ze le né ka rty, je-li podle to hoto zákona vyžado vá na, nebo v ro zporu s modrou kartou, nebo bez modré k arty, je- li podle to ho to zákona vyžado vá na ; to neplatí v případ ě převedení na jino u práci podle usta no ve ní § 41 odst.1 p ís m.c/ záko ník u práce.  Podle usta no ve ní § 3 záko na o za městna nosti úča stník y právních vztahů podle to ho to záko na jsou fyzické o sob y, které mají zp ůsob ilost být za měs tna nce m; fyzickými osobami jsou státní obč a né České rep ub lik y a za stejných podmínek c izinc i, kteří splňují podmínky pro za městná vá ní stano vené tímto záko ne m.  Podle usta no ve ní § 89 záko na o za městna nosti může být cizinec přijat do za městná ní a za městná vá n jen te hd y, má-li platné povo le ní k za městná ní a p latné po vo lení k pob ytu na úze mí České rep ub lik y nebo je-li držitelem ze le né karty nebo mod ré ka rty, pok ud tento záko n pokračování 6 11 Ad 13/ 2013 nesta no ví jinak; za za mě stná ní se pro tyto úče ly považuje i p lně ní úko lů vyp lýva jíc íc h z před mětu č inno sti právnické osoby zajišťo va nýc h spo leč níke m, statutárním orgánem nebo členem statutárního nebo jiné ho orgánu obchodní společnosti pro obchodní spo le č nost nebo členem družs tva nebo členem sta tutá r ního nebo jiné ho orgánu d ružstva pro dr užs tvo. Cizinec, kterému b ylo vydá no potvrzení o splnění podmínek pro vyd ání ze le né karty nebo modré karty, může být přijat do zaměstnání a za městná vá n po dobu ode dne vydání to hoto potvrzení do uko nče ní řízení o je ho žádosti o vydání ze le né karty neb o modré k arty.  Podle usta no ve ní § 140 odstavec 1 p ís m.c/ záko na o za městna nosti se právnická osoba nebo podnikající fyzická osoba dopustí správního deliktu tím, že umožní výko n ne le gá lní práce.  Mezi účastníky ne ní sporu o to m, že žalobce měl ke dni p ro vede ní kontroly, tj. ke dni 9.9.2011, platné po vo lení k za měs tná ní, v ně mž b yla ovšem jako místo výkonu práce (usta no ve ní 92 odst.3 písm.b/ záko na o za mě stna nosti) uved e na Praha. Napadené ro zhod nutí, jakož i rozhodnutí správního orgánu prvé ho stup ně, se opírá o kontrolní zjištění úřad u práce, podle něho ž ža lobce pracoval na staveništi v Ústí nad Lab e m, Š uma vská 23. Ze strany žalobce se nepoc hyb ně jed na lo o výko n práce mimo místo výkonu práce uvedené v je ho povolení k zaměstnání (v jiné m kra ji).  Z usta no ve ní § 42 záko ník u práce vyplývá, že za městna va te l může vysla t zaměstnance na dobu ne zb ytné potřeby na pracovní cestu. Žád né omezení pro za mě stna nce – cizince zákoník práce ani jiný zvláštní zákon ve vztahu k právu za měs tna vate le vys íla t za měs tna nce na pracovní cestu v so učas né době neobsahují. Vyslá ní cizince k výkonu práce mimo místo výkonu práce, uvedené v po vo le ním k za měs tná ní, v rozsahu sedmi až třic eti kalendářních dnů a vyslání cizince, uvede né ho v usta no ve ní § 97, na dobu delší než třicet kalendářních d nů, byl za městna vate l podle právní úpravy účinné do ko nce roku 2008 (usta no ve ní § 93 zákona o zaměstnanosti ve zně ní úč inné m do 31.12.2008) povinen předem p íse mně o zná mit úřad u práce přís luš né mu pod le no vé ho místa výkonu práce cizince.  Městský so ud v P raze přisvědčil ža lob ní námitce, v níž ža lobce na míta l, že tvrze ní ža lo va né ho o to m, že no ve la usta no ve ní § 93 záko na o za městna nosti s úč inno stí ode dne 1.1.2009 ne má výrazný dopad na povinnost za městna nc ů - cizinců vyko ná vat práci po uze v místě, které je uvedeno jako místo výkonu práce ve vyda né m po vo le ní, neodpovídá výs lo vné mu znění stá va jíc í právní úpravy a úmyslu zákonodárce, jenž vyplývá i z d ůvodo vé zprá vy k uvedené no ve le záko na o za městna no sti.  Otázkou výk lad u no ve ly záko na o za městna nos ti, p ro vede né záko ne m č. 382/2008 Sb., se zab ýva l Nejvyšší správní so ud např ík lad v od ůvod ně ní ro zsudk u ze dne 22.8.2013, č.j. 1As 67/2013 – 42, do stup né ho na www. nsso ud.c z. Přitom dospěl k nás led ujíc ím zá věr ům:  Zr uše ní usta no ve ní § 93 záko na o za městna nosti bylo obsa že no již v sa motné m vládním návrhu zákona ze dne 2.4.2008, konkrétně v bodě 132 čl. I části prvé. De ro gace usta no ve ní § 93 byla v ná vrhu no ve ly od ůvod ně na s tro ze, nic mé ně jas ně : „Dos a vad ní právní úprava ne má podstatný dopad na ochranu trhu práce v daném re gio nu. Zruš e ním to hoto usta no ve ní dojde ro vně ž ke s níže ní administrativní zá tě že za městna vate lů.“ O tomto bodě se v Pos la necké sněmo vně debata ne ved la. So ud připomíná, že smysl a úče l záko na č. 382/2008 Sb. „lze do vod it především z a ute ntick ýc h dok ume ntů, vypo víd ajíc íc h o vůli a zá mě rec h zákonodárce, me zi něž patří důvodová zp rá va k návrhu záko na ( uvědo mujíc si sk uteč no st, že pokračování 7 11 Ad 13/ 2013 ze so uhlas u zákonodárce s osno vo u návrhu lze po uze prezumo vat i je ho souhlas s jejími důvod y)“. Z le gis la tivní histo r ie záko na a s tím souvisejícího zá měru zákonodárce lze proto dovodit, že no ve la zákona o za mě stna nosti b yla v tomto ohledu p řijata proto, aby se snížily byrokratické nároky k lade né na za měs tna vate le. Předchozí úprava, po žad ující informovat úřad práce o vyslání cizince k výkonu práce mimo místo výkonu práce uvedené v povolení k zaměstnání v ro zsa hu sedmi až třiceti kalendářních dnů, respektive žáda t o no vé povolení k zaměstnání v p řípadě de lš ího vys lá ní, b yla o znače na za nemající „podstatný dopad na o chranu trhu práce v daném regionu. “  Výk lad správních úřadů, pod le něhož no ve la zákona o za mě stna nosti zce la vyloučila pracovní cesty cizinců, je proto v jasném rozporu se zá měre m zákonodárce. Usta no ve ní § 93 záko na o za městna no sti b ylo zr uše no, pro to že dosavadní právní úp ra va ne mě la podstatný dopad na ochranu trhu práce v daném re gio nu. Zruš e ním usta no ve ní § 93 mě lo ro vně ž dojít ke snížení administrativní zátěže za měs tna vate lů i správních úřadů. S myslem zruše ní usta no ve ní § 93 tedy b ylo zjed nod uše ní po zice za měs tna vate lů. Výk lad ža lo va né ho správního úřad u naproti to mu zatěžuje za měs tna vate le i zaměstnance mno he m více, než jak to mu bylo za předchozí právní úpravy. Ve srovnání s předchozí úp ravo u by tak pod le zcela absurdního výk lad u ža lo va né ho byla ne le gá lní prací dokonce i jednodenní pracovní cesta mimo místo výkonu práce cizince. Takový výk lad zce la popírá smysl no ve ly. Pod le ná zoru NSS však nelze vylo uč it, že v konkrétním p řípadě by bylo mo žno použít argument o obc há ze ní záko na o zaměstnanosti, případně by bylo mo žno uva žo va t i o zas tře né m jednání nebo zneužití p rá va. Stávající úp ra va záko na o zaměstnanosti skutečně na hrá vá svému obcházení nebo zastírá ní jiné ho jed ná ní, nap řík lad pok ud by za městna va te l masivně využíval pracovněprávní ins titut pře lo že ní. V takovýchto extrémních p řípadec h by byl vsk utk u popřen smysl po vo lení k zaměstnání cizince. U krátkodobé pracovní cesty však ne lze v žád né m p řípadě do vo zo vat obchá ze ní úče lu po vo lení k za městná ní. Krátkodobost pracovní cesty však neb yla v nyní posuzo va né věci správními úřad y obou stup ňů zpoc hyb ně na a prvostup ňo vé rozhodnutí vyc há zí z to ho, že za mě stnanec ža lobc e pracoval v Ústí nad Lab em „nejméně v den proved e né ko ntro ly dne 9.9.2011).  V odůvod ně ní ro zsudk u ze dne 27.4.2012, č.j. 4Ads 177/2011 – 120, ro vně ž dostup né ho na www.nssoud.cz, se Nejvyšší správní so ud zab ýva l právní p rob le matiko u, která je významně podobná s nyní posuzovanou ža lobo u. Ro vně ž v cito vaném ro zsudk u byl před měte m řízení pře zk um pra vo moc né ho rozhodnutí správního úřad u, jímž byla účas tník u říze ní ulo že na pokuta za spá c há ní správního deliktu pod le usta no ve ní § 140 odstavec 1 pís m.c / záko na o za městna nosti. Nejvyšší správní so ud do vod il, že pod pojmem „ne le gá lní práce“ ne lze rozumět práci v nejobecnějším smyslu, tedy že postačí, když pra c ujíc í osoba vyvíjí nějakou pracovní činnost. K posouzení práce cizincem jako ne le gá lní práce ve smyslu záko na o za měs tna nosti je třeba, aby tuto práci vyko ná va l cizinec so usta vně, pod le pokynů a za mzd u, plat nebo od mě nu. C ílem záko na o za měs tna nosti totiž ne ní potírat jakoukoli práci c izinc ů, ale jen tako vo u, kterou cizinci vyk o ná vají v ro zporu s po vo le ním k zaměstnání (nap řík lad jiný druh práce) nebo bez po vo lení k za měs tná ní, tedy práci, která je obdobná zá vis lé práci ve s mys lu záko ník u práce. Za ne le gá lní práci ve smyslu usta no ve ní § 5 písm.e) bodu 2 záko na o za měs tna nosti se považuje pouze tako vá práce, kterou cizinec, jenž nedisponuje p říslušným po vo le ním, vyko ná vá soustavně, podle pokynů a za mzd u, plat nebo odměnu. Správní úřady proto pochybily, pok ud nep ro ved ly žád né vlastní doka zo vá ní a při posouzení, zda ža lob ce spáchal správní delikt spoč íva jíc í v umo žně ní výkonu ne le gá lní práce, vyc há ze ly jen z podk lad ů celního úřadu, které nejso u dostatečné k uč ině ní zá věru o naplnění skutkové podstaty správního deliktu podle usta no ve ní § 140 odst.1 písm.c) záko na o pokračování 8 11 Ad 13/ 2013 zaměstnanosti. Při zjišťování sk utko vé podstaty byl tedy po rušen záko n v usta no ve níc h o říze ní před správním orgá ne m takovým zp ůsobe m, že to mo hlo ovlivnit zákonnost ža lobo u napade né ho ro zhod nutí.  Z výše uvedené právní úpravy vyplývá, že cizinec může být přijat do za městná ní a za městná vá n jen te hd y, má-li platné povolení k za městná ní a p latné po vo lení k pob ytu na úze mí České rep ub lik y nebo je- li držitelem ze le né karty, pok ud ne ní stano veno jinak ; za zaměstnání se pro tyto úče ly po va žuje i p lně ní úko lů vyp lývajíc íc h z předmětu činnosti právnické osoby zajišťovaných spo leč níke m, statutárním orgánem nebo členem sta tutá r ního nebo jiné ho orgánu obchodní společnosti pro obchodní společnost nebo členem d ružstva nebo členem sta tutá r ního nebo jiné ho orgánu družstva pro d ružstvo. O vydání po vo lení k zaměstnání žádá cizinec p íse mně úř ad práce zpra vid la před svým příchodem na úze mí České republiky sám nebo prostřednictvím za mě stna va te le, u kterého má být za městná n. K žádosti o vydání povolení je nut no přiložit také vyjádření za městna va te le, že cizince za měs tná. Povo le ní k za městná ní může vyda t úřad práce za podmínky, že se jed ná o ohlášené vo lné pracovní místo, které ne lze s ohledem na po žado vano u k va lifikac i nebo nedostatek vo lnýc h praco vníc h sil obsad it jinak.  Při vydá vá ní po vo lení k za městná ní cizince se proto posuzuje konkrétní s ituace v urč ité m místě; mís tní poměry se hod no tí jak s ohledem na druh pracovních pozic, tak z ča so vé ho hlediska. Tyto kategorie se poslé ze odrážejí i v obsahu sa mo tné ho po vo lení zaměstnání cizince, které – mimo jiné - obsahuje místo výkonu práce, druh práce a také dob u, na kterou se vyd á vá. Pok ud by b ylo mo žné získat po vo lení k za mě stná ní u úřadu práce, v jeho ž obvodu je nízká ne za měs tna nost a nedostatek p raco vníc h sil, a s takto uděleným povolením by cizinec mo hl bez další regulace pracovat též v ob laste c h vyzna č ujíc íc h se vysokou ne za městna ností a nedostatkem pracovních příle žitos tí, ne mo hl by být tento cíl nap lně n. Jak uved l Nejvyšší správní so ud v ro zsudk u ze dne 14.12.2011, č.j. 6Ads 139/2011 – 82, pub liko va né m pod č. 2579/2012 ve Sbírce ro zhod nutí NSS, přístup k za městná vá ní c izinc ů (s výjimko u vysoce k va lifiko va nýc h za městna nc ů) je v rámci Evropské unie, vzhledem k vysoké míře ne za městna nosti v jejích člensk ých státe c h, po měrně restriktivní, Českou rep ub lik u nevyjímaje. Ta to restriktivní úp ra va za městná vá ní cizinců, jejímž úče le m je za jistit oc hra nu trhu práce v České republice tak, aby cizinci mo hli být za mě stná vá ni po uze na místech, na která ne lze přijmo ut uc ha zeče o zaměstnání e vido va né ho na úřadu práce, nepoc hyb ně nemůže být vyk ládá na v tom smyslu, že by se na vzá je mné vztahy me zi zaměstnavateli a jimi za měs tná va nými cizinci ne vzta ho va ly obecné právní předp isy, vče tně záko ník u práce. Zákon o za měs tna nosti naopak v usta no ve ní § 3 odst.1 p ísm.b) výs lo vně sta no ví, že zp ůsob ilos t být za městna nce m pod le záko ník u práce mají cizinci za ste jnýc h podmínek jako státní občané České rep ub lik y. C izinc i mají tedy ved le specifických povinností stano vených zvláštními zákony naprosto ste jná prá va a povinnosti jako ostatní za městna nc i.  Za mě stna nec vče tně c izinc e může být svým za městna vate le m za podmínek sta no ve nýc h zákoníkem práce vyslá n na pracovní cestu. Zákaz vys lá ní cizince na pracovní cestu ne lze z právní úpr a vy, sta no vujíc í zvláštní podmínky pro za mě stná vá ní cizinců, do vod it, přiče mž a rgume ntac i ža lo va né ho správního úřad u, pod le které te nto záka z vyplývá ze zruše ní usta no ve ní § 93 zákona o za mě stna nosti, Městský so ud v Pra ze nesdílí. Uvede né právní usta no ve ní nebylo v roce 2004 do zákona o za mě stna nosti zakotveno pokračování 9 11 Ad 13/ 2013 jako libe rač ní usta no ve ní, které by nad rá mec dosavadní právní úp ra vy umo žnilo zaměstnavatelům vysílat své za měs tna nce – cizince - na pracovní cesty, ale naopak jako omezující usta no ve ní, které mě lo zabr á nit častému obc há ze ní dosavadní právní úp ra vy. To v souladu s důvodo vo u zprávou k tomuto usta no ve ní (dostup no u na www.psp.cz, digitální repozitář, IV. vo leb ní období Pos la necké sně mo vny, sněmo vní t isk č. 527/0), spoč íva lo v úče lo vé m získávání po vo lení k za mě stná ní u úřadů práce, v jejichž ob vod u situace na regionálním trhu práce umo žňo va la po vo lení získat, a nás led né m vysílání cizinců k výkonu práce (nejčastěji formo u pracovní cesty) do re gio nů, kde by po vo lení k jejich zaměstnání vydá no nebylo.  Nově konc ipo va né usta no ve ní § 93 záko na o za měs tna nosti mě lo uvedené praxi zabránit. Zákonodárce proto o me zil dob u, po kterou může být cizinec vys lá n do jiné ho mís ta výkonu práce tak, že bez vědomí úřadu práce b ylo takové vyslání mo žné po uze do sedmi ka le ndářníc h dnů a s vědomím úřad u práce o to m, kam je cizinec vys lá n, maximálně do třiceti ka le ndářníc h d nů. Při pracovní cestě nad třicet kalendářních dnů bylo třeba po vo lení k zaměstnání vyda né ho úřadem práce mís tně příslušným pod le no vé ho místa výkonu práce. Doba třiceti dnů b yla stano vena s ohledem na záko ne m stanovenou povinnost cizince hlásit změnu své ho pob ytu na úze mí České rep ub lik y, pok ud tato změ na b ude delší než třiceti d nů.  Usta no ve ní § 93 záko na o za měs tna nosti však b ylo s účinností od 1.1.2009 záko ne m č. 382/2008 Sb. bez da lš ího zr uše no, p řičemž d ůvodo vá zp rá va k tomuto zrušení (dos tup ná na www.psp.cz, digitální repozitář, V. vo leb ní období Poslanecké sně mo vny, sněmo vní tisk č. 382/08) uved la, že dosavadní právní úpra va ne má podstatný dopad na ochranu trhu práce v dané m re gio nu a zrušením to hoto usta no ve ní dojde ro vně ž ke snížení administrativní zá tě že zaměstnavatelů.  Z výše uvedené rekapitulace vývoje právní úpravy ne vyp lývá úmysl zákonodárce dosavadní úpravu zp řís nit, jak tvrdí stě žo va te lka, ale spíše vyhodnocení stá va jíc ího o mezení, jako z hlediska oc hra ny pracovního trhu nadb yteč né ho. Cizinec tak může být vyslá n na pracovní cestu i mimo místo výkonu práce, které má uvede no v po vo lení k za městná ní, takové vyslání ale musí svým obsahem skutečně pracovní cestě odpovídat. Jinými slovy i přes zrušení usta no ve ní § 93 zákona o za městna no sti ne lze prostřednictvím pracovní cesty zas tírat fak tick ý výko n práce cizince v jiné m místě, než v místě uvede né m v po vo lení k za městná ní. Maximální dobu trvá ní pracovní cesty právní předp isy neo me zují, zákoník práce po uze sta no ví, že jde o „dob u ne zb ytné potřeby“. Pracovní cesta ne ní limito vá na ani prostorově. Jejím cílem může být jiná organizační jed no tka zaměstnavatele, ale i jiná právnická či fyzická osoba. Při posuzo vá ní obsa ho vé ho naplnění pracovní cesty cizince b ude tedy vžd y zá le žet na konkré tníc h skutkových okolnostech tako vé ho vys lá ní. Vyslá ní cizince k výkonu práce mimo sjed na né místo výkonu práce v žád ném p řípadě ne lze používat d lo uhodobě či p ra vide lně a zneužívat jej tak k obcházení místa výkonu práce, uvede né ho v po vo lení k za měs tná ní. Je-li na víc od sa mé ho počátku zře jmé, že charakter práce, kterou má cizinec vyko ná vat b ude předpokládat častý po hyb cizince po více místech, ne lze povolení pro více míst výkonu práce (usta no ve ní § 145 záko na o za městna nosti) obc há zet prostřednictvím opako va né ho vysílání cizince na pracovní cesty. Dlo uhodob ý či pravidelně se opakující výko n práce mimo místo uvedené v po vo lení k za městná ní či zásadní změ na druhu po vo lené pracovní č inno sti by nepoc hyb ně ne mo hly být hod noce ny jinak, než jako práce ne le gá lní ve s mys lu usta no ve ní § 5 pís m.e ) bod 2 záko na o za mě stna nosti, přičitatelné ved le za měs tna vate le i sa motné mu cizinci ve smyslu usta no ve ní § 119 odst.1 p ísm.b) bodu 3 záko na o pob ytu cizinců, tedy jako výko n práce bez po vo lení k za městná ní. pokračování 10 11 Ad 13/ 2013  S odkazem na uvedené od ůvod ně ní Městský so ud v Pra ze v pos uzo va né věc i shleda l ne záko nno st ža lobo u napade né ho rozhodnutí, spoč íva jíc í v nesp rá vné m posouzení právní otá zk y ve správním ř íze ní. S přihlédnutím k výše uvedenému Městský so ud v Pra ze pro důvod nos t ža lob níc h námitek ža lobo u napad e né ro zhod nutí ža lo va né ho zr uš il podle usta no ve ní § 78 odst.1 s.ř.s. a věc mu vrátil k da lš ímu říze ní podle usta no ve ní § 78 odstavec 4 s.ř.s. V to mto dalším řízení b ude na od vo lac ím správním úřadu, aby se zno vu podrobně zab ýva l opravným prostředkem žalobce a je ho jednotlivými námitkami, up latněnými v průběhu správního říze ní a vyjádřenými v podaném od vo lá ní. V inte nc íc h shora uvede né ho – vázán právním ná zore m Městského soudu v Praze, vys lo ve ným ve zruš ujíc ím ro zsudk u podle usta no ve ní § 78 odstavec 5 s.ř.s. – od vo lací správní úřad zno vu rozhodne o od vo lání ža lobce.  Výrok o nákladech řízení je od ůvod ně n usta no ve ním § 60 odst.1 s.ř.s., neboť žalobce měl ve věc i samé úspěch a má tak prá vo na ná hrad u účelně vyna lo že nýc h nák lad ů řízení proti ža lo va né mu. Výše nák lad ů říze ní je tvoře na zaplaceným so ud ním poplatkem z podané žalob y v částce 3.000,- Kč a odměnou za zas to upe ní žalobce Mgr.Petrem Vác la vke m, ad voká te m, za tři úko ny právní služby po 3.100,- Kč podle vyhlášky č. 177/1996 Sb., kterou se sta no ví paušální sazby výše od měny za zastupo vá ní účastníka advokátem v so ud ním říze ní, a dá le paušální náhradou výdajů advokáta M gr. Vác la vka za tři úko ny p rá vního zas to upe ní (p řevzetí zas to upe ní, podání ža lob y a účast u so ud ního jed ná ní) po 300,- Kč pod le usta no ve ní § 11 odst.1 a § 13 odst.3 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o od měnách a ná hrad ác h advokátů za poskytování právních služeb, ve zně ní po zdě jšíc h předpisů. Dále b yla jako součást od měny zástupce žalobce p řizná na 21% daň z přida né hod noty z ce lko vé odměny za právní zasto up e ní v částce 2.142,- Kč pod le vyhlášky č. 110/2004 Sb. a záko na č. 237/2004 Sb., neboť právní zástupce ža lobce je podle p řed lo ženého osvědčení plátcem DPH. Ce lko vá výš e přiznaných nák lad ů řízení tak činí 15.342,-Kč, jejichž povinnost k náhradě so ud p řiznal proti žalo vanému k ruká m právního zástupce žalobce ve třice tide nní lhůtě k p lně ní. P o u č e n í  Proti tomuto ro zhod nutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týd nů ode dne je ho doruč e ní. Kasační stížnost se podává ve dvou (více) vyhoto ve níc h u Nejvyššího správního soud u, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.  Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím d ne, který se svým označením shoduje se d nem, který urč il počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). P řipad ne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty ne jb líže nás led ujíc í pracovní de n. Zme šká ní lhůty k podání kasační stížnosti ne lze prominout.  Kasační stížnost lze podat po uze z d ůvod ů uvede nýc h v usta no ve ní § 103 odst.1 s.ř.s. a kro mě obecných ná le žitostí podání musí obsahovat označení ro zhod nutí, proti ně muž s měř uje, v jakém ro zsa hu a z jakých d ůvod ů jej stě žo vate l napadá, a údaj o to m, kdy mu b ylo rozhodnutí do ruče no.  V řízení o kasační stížnosti musí být stě žo vate l zasto upe n advokátem; to neplatí, má-li stě žo vate l, je ho za měs tna nec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdě lá ní, které je pod le zvláš tníc h zákonů vyžado vá no pro výko n ad vok ac ie. pokračování 11 11 Ad 13/ 2013  Soudní poplatek za kasační stížnost vyb írá Nejvyšší správní so ud. Variabilní symbo l pro zaplacení so ud ního poplatku na úče t Nejvyššího správního soudu lze získat na je ho interne to výc h stránkách: www. nsso ud.c z. V Pra ze dne 5.června 2014 JUDr. Ha na V e b e r o v á , předsedkyně senátu