č. j. 14 A 49/2018 – 27   ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY   Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Karly Cháberové a soudců Štěpána Výborného a Jana Kratochvíla ve věci   žalobce:  A. T. zastoupený advokátem Mgr. Václavem Voříškem sídlem Ledčická 649/15, 184 00 Praha 8 proti žalovanému:  Ministerstvo průmyslu a obchodu    sídlem Na Františku 1039/32, 110 15 Praha 1   o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 11. 2017, č. j. MPO 75281/2017,   t a k t o :   I. Rozhodnutí Ministerstva průmyslu a obchodu ze dne 29. 11. 2017, č. j.                    MPO 75281/2017, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení. II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 9 800 Kč k rukám jeho zástupce Mgr. Václava Voříška, advokáta do jednoho měsíce                   od právní moci tohoto rozsudku.   O d ů v o d n ě n í : I. Vymezení věci a průběh řízení před správním orgánem 1. Žalobce se podanou žalobou domáhá přezkoumání v záhlaví uvedeného rozhodnutí, kterým Ministerstvo průmyslu a obchodu (dále jen „žalovaný“) zamítlo jeho odvolání proti rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy, odboru živnostenského a občanskosprávního (dále jen „správní orgán I. stupně“), ze dne 29. 8. 2017, č. j. MHMP 1298239/2017. Tímto rozhodnutím správní orgán I. stupně uložil žalobci pořádkovou pokutu ve výši 1 500 Kč za bezdůvodné nedostavení se na výzvu k podání nezbytného vysvětlení ve smyslu § 137 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). 2. Ze správního spisu k dané věci vyplynulo, že písemností ze dne 25. 7. 2017, č. j. MHMP 1148472/2017 (dále jen „předvolání“), byl žalobce předvolán ke správnímu orgánu I. stupně             na den 16. 8. 2017 v 10:00 hodin k prověření došlých oznámení, a to úředních záznamů           Městské policie hl. m. Prahy, Obvodního ředitelství Praha 1 ze dne 8. 3. 2017, č. j. MPPH 31176/2017/OŘ1 (dále jen „úřední záznam ze dne 8. 3. 2017“), ze dne 16. 3. 2017, č. j. MPPH 35774/2017/OŘ1 (dále jen „úřední záznam ze dne 16. 3. 2017“), ze dne 17. 3. 2017, č. j. MPPH 36548/2017/OŘ1 (dále jen „úřední záznam ze dne 17. 3. 2017“) a ze dne 19. 3. 2017, č. j. MPPH 36707/2017/OŘ1 (dále jen „úřední záznam ze dne 19. 3. 2017“). Žalobce byl předvolán ve věci důvodného podezření z porušení § 1 odst. 1 v návaznosti na § 1 odst. 11 nařízení hl. m. Prahy             č. 9/2011 Sb. hl. m. Prahy, kterým se vydává tržní řád (dále jen „tržní řád“). K protiprávnímu jednání mělo dojít dne 8. 3. 2017 kolem 11:30 hod. v Praze 1, Staroměstské náměstí u č. 18, dne 16. 3. 2017 kolem 11:15 hod. v Praze 1, Železná ulice u č. 2, dne 17. 3. 2017 kolem 15:45 hod. v Praze 1, Týnská před č. 13 a dne 17. 3. 2017 kolem 10:50 hod. v Praze 1, Staroměstské náměstí před č. 23. 3. V předvolání byl žalobce vyzván, aby s sebou přinesl občanský průkaz či jiný platný průkaz totožnosti a s ohledem na obsah úředních záznamů rovněž smlouvu prokazující pracovní nebo obdobný právní vztah se společností TOURS AND RENT, s. r. o., IČ  28691270 (název této firmy byl uveden na tabulce připevněné na elektrické koloběžce, která sloužila jako reklama dané firmy). 4. Předvolání bylo žalobci doručeno dne 31. 7. 2017, žalobce se však ve stanovený den (16. 8. 2017) k podání vysvětlení nedostavil. Namísto toho správní orgán I. stupně dne 10. 8. 2017 obdržel písemnost ze dne 9. 8. 2017, v níž stálo: „Já, A. T., odepírám výpověď, kdy podáním výpovědi bych způsobil riziko stíhání pro podezření ze spáchání přestupku sobě, nebo osobě blízké“. 5. Dne 29. 8. 2017 správní orgán I. stupně vydal rozhodnutí, č. j. MHMP 1298239/2017, kterým žalobci uložil pořádkovou pokutu ve výši 1 500 Kč za bezdůvodné nedostavení se na výzvu k podání nezbytného vysvětlení. V odůvodnění odkázal na § 137 odst. 1 a 2 správního řádu a uvedl, že respektuje žalobcovo právo odepřít výpověď, ovšem předmětem podání vysvětlení mohou být i skutečnosti a okolnosti, které u předvolávaného nezakládají právo odepřít podání vysvětlení. Až teprve na místě má předvolaný právo odepřít podání vysvětlení ohledně konkrétních dotazů. Žalobce byl rovněž poučen o následcích neuposlechnutí výzvy. 6. Proti rozhodnutí podal žalobce dne 13. 9. 2017 odvolání. V něm uvedl, že rozhodnutí správního orgánu I. stupně považuje za nezákonné, neboť v dané věci včas a řádně písemně odepřel výpověď. Osobní účast by byla nadbytečná, neboť žalobce by pouze ústně odepřel výpověď. Vysvětlení bylo odepřeno důvodně, neboť žalobci ve věci hrozilo obvinění. 7. Žalobcovo odvolání zamítl žalovaný žalobou napadeným rozhodnutím. V něm uvedl, že žalobce nemohl předem vědět, na co bude dotazován, a proto nebyl oprávněn předem odepřít výpověď. Závažným důvodem dle § 137 správního řádu mohou být pouze skutečnosti, které fakticky brání dostavit se (např. nemoc doložená lékařským potvrzením nebo pobyt v cizině doložený příslušným dokladem). V ostatních případech má žalobce povinnost dostavit se ke správnímu orgánu a vyslechnout si otázky kladené k podání vysvětlení, aby mohl dospět k závěru, že má v dané situaci zákonné právo odepřít výpověď. II. Podání účastníků řízení 8. Žalobce v žalobě namítá, že ve věci písemně odepřel výpověď, což vylučuje, aby proti němu bylo užito pořádkové opatření. Žalovaný v napadaném rozhodnutí tvrdí, že předmětem vysvětlení mohly být skutečnosti, které by nezakládaly právo žalobce k odepření výpovědi. V takovém případě však žalobce neměl být pokutován za bezdůvodné nedostavení se na výzvu k podání vysvětlení, ale za neoprávněné odepření výpovědi. Nadto žalovaný neuvádí žádnou konkrétní skutečnost, pro kterou by žalobci nesvědčilo právo odepřít výpověď, ačkoliv ho v tomto směru tíží důkazní břemeno.  Žalovaný pouze tvrdí, že předmětem podání vysvětlení mohou být skutečnosti, které nezakládají právo odepřít vysvětlení, nikoliv že tyto skutečnosti byly předmětem požadovaného vysvětlení. 9. Žalobce je přesvědčen, že ať by k dané věci uvedl cokoliv, mohla by jeho výpověď přispět k jeho stíhání pro přestupek. Žalobci svědčí právo odepřít výpověď jako celek, neboť vysvětlení bylo požadováno „k prověření oznámení Městské policie hl. m. Prahy (…) o podezření z porušení ustanovení § 1 odst. 1 v návaznosti na § 1 odst. 11 tržního řádu“. Je tedy zřejmé, že v návaznosti na sdělené informace bude či nebude zahájeno přestupkové řízení. 10. Žalobce odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2014, č. j.                            6 As 128/2013-37, podle něhož je vyloučeno, aby správní orgán použil proti předvolané osobě pořádková opatření, pokud tato osoba sdělila, že hodlá odepřít výpověď pro jí či osobě blízké hrozící nebezpečí postihu za přestupek. Názor Nejvyššího správního soudu je jednoznačný a byl potvrzen i v navazujících rozsudcích. 11. Žalobce žádá, aby soud žalobou napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. 12. Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvádí, že v předvolání k podání vysvětlení nebylo uvedeno, vůči jaké osobě bude řízení zahájeno. Z jeho textu je naopak zřejmé, že vysvětlení se mělo spíše týkat společnosti TOURS AND RENT, s. r. o., neboť žalobce byl vyzván, aby s sebou donesl doklady prokazující pracovněprávní vztah k této společnosti. Výpovědí v tomto ohledu a předložením příslušných dokladů mohla být ozřejměna otázka, zda se přestupku dopustila jmenovaná společnost. Vysvětlení tedy mělo sloužit k získání informací za účelem ujasnění, zda vůbec a vůči komu zahájit přestupkové řízení. Ve vztahu ke společnosti TOURS AND RENT, s. r. o., tedy žalobce měl povinnost vypovídat. 13. Se společností TOURS AND RENT, s. r. o., bylo provázáno více osob a správní orgán I. stupně předvolal žalobce (jakož i další osoby) k podání vysvětlení, neboť neměl dostatek informací k zahájení konkrétního přestupkového řízení. Pokud by správní orgán měl za prokázané, že se daného přestupku žalobce dopustil, nepředvolával by ho k podání vysvětlení, ale bez dalšího by s ním zahájil přestupkové řízení. 14. Žalovaný odkazuje na přecházející část rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j.                                 6 As 128/2013-37, dle níž má zásadně každý povinnost dostavit se na předvolání ke správnímu orgánu k podání vysvětlení, i ten kdo je podezřelý ze spáchání přestupku. Pokud se žalobce                 na výzvu nedostavil, nebylo zřejmé, zda mu svědčí právo odepřít výpověď.       15. Žalovaný žádá, aby soud žalobu zamítl. 16. V replice ze dne 3. 5. 2018 žalobce dodal, že argumentace žalovaného směřuje spíše proti právu odepřít výpověď, nikoliv proti právu nedostavit se k podání vysvětlení. Pokud předvolaný odepře podat vysvětlení, pak se nemusí ke správnímu orgánu dostavovat. Žalobce nebyl potrestán                za bezdůvodné odepření podání vysvětlení, ale za to, že se na výzvu nedostavil ke správnímu orgánu. Pokud tedy žalovaný zastává názor, že nebyl naplněn zákonný důvod pro odepření výpovědi, měl žalobce potrestat za bezdůvodné odepření výpovědi, nikoliv za to, že se nedostavil k podání vysvětlení. 17. Žalobce tvrdí, že s ohledem na obsah výzvy mu hrozilo obvinění, neboť nepochybně jednal protiprávně, když na ulici nabízel službu v rozporu s tržním řádem. Je irelevantní, zda se správní orgán I. stupně snažil zjistit, zda je dané jednání přičitatelné společnosti TOURS AND RENT, s. r. o., neboť porušení tržního řádu je i přestupkem fyzické osoby podle § 46 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „přestupkový zákon). Pokud by žalobce vystupoval v roli OSVČ, byl by za dané jednání odpovědný sám, případně by se dopustil přestupku proti živnostenskému zákonu, pokud by nedisponoval příslušným živnostenským oprávněním. Jakákoliv odpověď na otázku, zda žalobce pracoval pro jmenovanou společnost, by tedy vedla k jeho postihu. Žalobce byl nepochybně podezřelý z přestupku, byť ho tak správní orgány výslovně neoznačily. Pokud chtěly správní orgány zjistit, zda je žalobce zaměstnancem společnosti TOURS AND RENT, s. r. o., mohly tak učinit postupem dle zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „kontrolní řád“), kdy by měla daná právnická osoba povinnost požadované informace sdělit, jinak by se dopustila správního deliktu dle § 15 kontrolního řádu. Tento zákonný postup však nemůže být obcházen přinucováním podezřelých k podání výpovědi. III. Posouzení žaloby Městským soudem v Praze 18. Soud o věci rozhodl bez nařízení ústního jednání postupem podle § 51 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), neboť účastníci takový postup soudu akceptovali. 19. Soud dle § 75 s. ř. s. přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí, jakož i řízení, které předcházelo jeho vydání, v rozsahu žalobou tvrzených bodů nezákonnosti, kterými je vázán, podle skutkového a právního stavu ke dni vydání žalobou napadeného rozhodnutí, a dospěl k závěru, že žaloba je důvodná. 20. Dle § 137 odst. 1 správního řádu „k prověření oznámení, ostatních podnětů a vlastních zjištění, která by mohla být důvodem k zahájení řízení z moci úřední, opatřuje správní orgán nezbytná vysvětlení. Správní orgán dále opatřuje vysvětlení potřebná k určení předpokládaného rozsahu podkladů pro rozhodnutí, stanoví-li tak zvláštní zákon. Vysvětlení může požadovat jen tehdy, nelze-li rozhodné skutečnosti zjistit jiným úředním postupem. Při opatřování vysvětlení se obdobně užijí ustanovení o předvolání (§ 59) a předvedení (§ 60). O odepření vysvětlení obdobně platí to, co pro odepření součinnosti při dokazování a zákazu výslechu“. 21. Dle § 137 odst. 2 správního řádu „každý je povinen podat správnímu orgánu vysvětlení podle odstavce 1. Tomu, kdo bezdůvodně odepře podat vysvětlení, může správní orgán uložit pořádkovou pokutu (§ 62) až do výše 5 000 Kč“. 22. Dle § 59 věty čtvrté „předvolaný je povinen dostavit se včas na určené místo; nemůže-li tak                 ze závažných důvodů učinit, je povinen bezodkladně se s uvedením důvodů správnímu orgánu omluvit“. 23. Dle § 55 odst. 4 správního řádu „výpověď může odepřít ten, kdo by jí způsobil sobě nebo osobě blízké nebezpečí stíhání pro trestný čin nebo správní delikt“. 24. Dle § 46 odst. 1 přestupkového zákona „přestupkem je porušení i jiných povinností, než které jsou uvedeny v § 21 až 45, jestliže jsou stanoveny zvláštními právními předpisy včetně nařízení obcí, okresních úřadů a krajů“. 25. Institut podání vysvětlení dle § 137 správního řádu obecně slouží k prověření oznámení, ostatních podnětů a vlastních zjištění správního orgánu, která by mohla být důvodem k zahájení řízení z moci úřední. V případě prověřování oznámení o spáchání přestupku (při němž se               po zrušení přestupkového zákona č. 200/1990 Sb. subsidiárně uplatní správní řád) podání vysvětlení umožňuje správnímu orgánu získat informace, zda vůbec a případně vůči komu zahájit přestupkové řízení. 26. Povinnost dostavit se na předvolání ke správnímu orgánu k podání nezbytného vysvětlení má zásadně každý, a to i ten, kdo je podezřelý ze spáchání přestupku. Pouze ten však má nezpochybnitelné právo vysvětlení odepřít z důvodu, že mu či osobě blízké hrozí nebezpečí postihu za přestupek či trestný čin, o čemž musí být řádně a prokazatelně poučen, a to předtím, než začne vypovídat. V případě, že by podezřelý ze spáchání přestupku odepřel podání vysvětlení z uvedených důvodů, byl by jakýkoli další nátlak v podobě opakovaného předvolání či použití pořádkových opatření směřující k dostavení se ke správnímu orgánu vyloučen (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2014, č. j. 6 As 128/2013-37, a ze dne 18. 11. 2015, č. j. 9 As 106/2015-40). Uvedeným je naplněno dodržování principu zákazu sebeobviňování, který je součástí práva na spravedlivý proces plynoucí z čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod z čl. 37 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2016, č. j. 2 As 254/2016-39). 27. Pokud v dané věci soud posoudil, zda lze považovat odepření žalobce podat vysvětlení za důvod, který by vyloučil uložení pořádkové pokuty dle § 137 odst. 2 správního řádu, dospěl k závěru,             že tomu tak je. 28. Je sice pravdou, že žalobce nebyl v předvolání výslovně označen za osobu podezřelou, z textu předvolání však plyne, že vysvětlení je požadováno k prověření oznámení Městské policie             hl. m. Prahy ohledně podezření z porušení § 1 odst. 1 v návaznosti na § 1 odst. 11 tržního řádu. Toto oznámení bylo správnímu orgánu I. stupně předáno úředními záznamy specifikovanými v bodě 2 tohoto rozsudku; v úředních záznamech ze dne 8. 3. 2017 a 19. 3. 2014 stojí, že jednáním žalobce vzniklo důvodné podezření z naplnění skutkových podstat přestupků dle § 47 odst. 1 písm. h) a § 46 odst. 1 přestupkového zákona. V úředních záznamech ze dne 16. 3. 2017  a 17. 3. 2017 je uvedeno, že „jmenovaný T. A. je důvodně podezřelý ze spáchání přestupku podle ust. § 46 odst. 1 zák. č. 200/1990 Sb., neboť svým jednáním porušil povinnost stanovenou v nařízení HMP          č. 26/2005 Sb. (…)“. 29. Byť platí, že označení žalobce v oznámení městské policie není pro správní orgán určující (jen on sám si totiž činí úsudek, zda je možné zahájit přestupkové řízení vůči určité osobě či nikoliv), s ohledem na obsah oznámení a okolnosti případu byl žalobce v postavení potencionálního pachatele daného přestupku. 30. Na uvedeném nemůže nic změnit ani argumentace žalovaného, že vysvětlení se mělo spíše týkat společnosti TOURS AND RENT, s. r. o., neboť žalobce byl v předvolání vyzván, aby s sebou donesl doklady prokazující pracovněprávní vztah k této společnosti. Základní zjištění, zda je dané jednání přičitatelné uvedené společnosti, má totiž přímý vliv na případnou odpovědnost žalobce; pokud by zjištěné jednání nebylo této společnosti přičitatelné, žalobce sám by se dopustil přestupku dle § 46 odst. 1 přestupkového zákona. Proto i odpověď na otázku ohledně jeho pracovněprávního vztahu se společností TOURS AND RENT, s. r. o., by byla způsobilá založit nebezpečí postihu žalobce za přestupek či správní delikt. 31. Správní orgány tedy uložily žalobci pořádkovou pokutu v rozporu se zákonem, neboť žalobce řádně a včas písemně odepřel podat vysvětlení. Tento závěr je souladný rovněž s konstantní judikaturou Nejvyššího správního soudu, který v rozsudku ze dne 29. 4. 2014, č. j.                                6 As 128/2013-37, uvedl: „kdyby stěžovatelka v reakci na předvolání sdělila, že hodlá odepřít výpověď pro jí či osobě blízké hrozící nebezpečí postihu za přestupek (např. v písemné omluvě k předvolání), byl by jakýkoli další nátlak v podobě opakovaného předvolání či použití pořádkových opatření směřující k dostavení se ke správnímu orgánu vyloučen“. K obdobnému závěru dospěl Nejvyšší správní soud rovněž v rozsudku ze dne 18. 11. 2015, č. j. 9 As 106/2015-40. Ve všech těchto případech byla stěžovatelem osoba, která v předvoláních k podání vysvětlení nebyla výslovně označena za podezřelou, neboť z okolností případů nebylo zřejmé, kdo se šetřených přestupků dopustil. Nejvyšší správní soud v citovaných rozsudcích shledal uložení pořádkové pokuty zákonné, neboť dané osoby na předvolání správních orgánů nikterak nereagovaly a nevyužily svého práva odepřít podání vysvětlení; pokud by tak však učinily, jejich další postih ze strany správních orgánů by byl vyloučen. 32. Pro úplnost pak soud uvádí, že žalobci byla uložena pořádková pokuta dle § 137 odst. 2 správního řádu, tedy pro bezdůvodné odepření podání vysvětlení, avšak ve výroku rozhodnutí správní orgán I. stupně uvedl, že pokutu ukládá za „bezdůvodné nedostavení se na výzvu k podání nezbytného vysvětlení“. Jakkoli je z rozhodnutí jako celku patrné, že správní orgány trvaly na osobní účasti žalobce právě z toho důvodu, že neshledaly opodstatněné jeho paušální odepření podat vysvětlení, považuje soud za chybu, pokud byl jako důvod pro uložení pořádkové pokuty ve výroku uveden „bezdůvodné nedostavení se na výzvu k podání nezbytného vysvětlení“. Samotné nedostavení se na výzvu k podání vysvětlení totiž nelze a priori ztotožňovat s bezdůvodným odepřením podání vysvětlení. Na výrok správního rozhodnutí lze přitom klást maximální požadavky z hlediska jeho jasnosti, srozumitelnosti, přesnosti či určitosti; v tomto ohledu vykazuje rozhodnutí správního orgánu I. stupně rovněž nedostatky.  IV. Závěr 33. Žalobce se svými námitkami tedy uspěl; městský soud proto zrušil napadené rozhodnutí                 pro nezákonnost dle § 78 odst. 1 s. ř. s. a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení, v němž bude žalovaný vázán právním názorem soudu (§ 78 odst. 5 s. ř. s.). 34. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Úspěšný žalobce má právo                na náhradu nákladů řízení, které sestávají ze zaplaceného soudního poplatku ve výši 3 000 Kč             a z odměny advokáta za dva úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení, žaloba)                    po 3100 Kč podle § 11 odst. 1 písm. a), d), § 7 bodu 5, § 9 odst. 4 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb. (advokátní tarif), včetně náhrady hotových výdajů (2 x 300 Kč) podle § 13 odst. 4 advokátního tarifu. Celkem tedy žalobci náleží (3 000 + 6 200 + 600 =) 9 800 Kč.     P o u č e n í :   Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou (více) vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud. Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty                    na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout. Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu              a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.     Praha 24. července 2019     JUDr. Karla Cháberová v. r. předsedkyně senátu Shodu s prvopisem potvrzuje: M. V.