č. j. 11 A 128/2019‑ 34   ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Hany Veberové a soudců Mgr. Marka Bedřicha a JUDr. Jitky Hroudové ve věci   žalobce:  Z. R.    zastoupený advokátem JUDr. Jakubem Dohnalem, Ph.D.    sídlem V Jámě 699/1, Praha 1   proti žalovanému:  Státní zemědělský intervenční fond     sídlem Ve Smečkách 33, Praha     o žalobě proti výroku o vyloučení odkladného účinku odvolání obsaženému v rozhodnutí Státního zemědělského intervenčního fondu ze dne 25.7.2019, č.j. SZIF/2019/0503644  takto:    I. Výrok  rozhodnutí Státního zemědělského intervenčního fondu ze dne 25.7.2019, č.j. SZIF/2019/0503644 se v části, kterou bylo rozhodnuto o vyloučení odkladného účinku odvolání,   se ruší. II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 12.228,- Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobce JUDr. Jakuba Dohnala, Ph.D.,  advokáta.                                                           Odůvodnění:                                                                Žaloba   1. Rozhodnutím Státního zemědělského fondu ze dne 25.7.2019, č.j. SZIF/2019/0503644, sp.zn. 12/017/3130b/453/001707_VC01 (dále jen „napadené rozhodnutí“) byla žalobci uložena povinnost vrátit do 60 dnů ode dne doručení tohoto rozhodnutí finanční prostředky ve výši 4.345.950,- Kč, které byly poskytnuty jako dotace v rámci Programu rozvoje venkova ČR , současně bylo rozhodnuto tak, že : „Odkladný účinek odvolání proti tomuto rozhodnutí se vylučuje“.  2. Žalobce se žalobou, podanou v zákonné lhůtě u Městského soudu v Praze, domáhal té zrušení části výroku, kterou bylo rozhodnuto o vyloučení odkladného účinku odvolání (dále  „napadený výrok“). 3. Žalobce v žalobě namítal, že byl napadeným výrokem zkrácen na svých právech. Vyloučení odkladného účinku je změna proti obecnému pravidlu vlastnosti prvoinstančního rozhodnutí. Prvostupňové rozhodnutí tak vůči němu bude uplatňováno dříve, než by tak mohlo být u obecného pravidla. Tímto postupem bylo popřeno právo žalobce, aby byla věc posouzena odvolacím orgánem dříve, než nastane vykonatelnost prvostupňového rozhodnutí. Zároveň proti výroku o vyloučení odkladného účinku není odvolání přípustné. Dle žalobce nebyly splněny podmínky pro vyloučení odkladného účinku dle § 85 odst. 2 písm. a) správního řádu, podle kterého je možné vyloučit odkladný účinek odvolání, jestliže to naléhavě vyžaduje veřejný zájem. Žalobce nepopírá, že ochrana finančních zájmů Evropské unie může být veřejným zájmem, nicméně tento veřejný zájem nedosahuje požadované intenzity naléhavého veřejného zájmu. K argumentaci žalovaného žalobce uvedl, že z nařízení Komise (EU) č. 809/2014 nijak neplyne, že by v daném konkrétním případě bylo nutno vyloučit odkladný účinek odvolání. Žalobce dále namítal, že napadený výrok je nepřezkoumatelný, jelikož žalovaný své rozhodnutí o vyloučení odkladného úkonu neodůvodnil. Absentuje odůvodnění ve vztahu k existenci takových okolností, které zakládají naléhavý veřejný zájem, jakým způsobem je veřejný zájem ohrožován, také chybí úvaha žalovaného o přiměřenosti takového rozhodnutí.   Vyjádření žalovaného 4. Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že považuje žalobu za nepřípustnou. Součástí napadeného rozhodnutí je vyloučení odkladného účinku rozhodnutí a tato část je od zbylé části výroku neoddělitelná. Napadené rozhodnutí je prvostupňové a žalobce proti němu podal odvolání, o kterém ke dni vyhotovení tohoto vyjádření nebylo rozhodnuto. Žalovaný navrhuje, aby soud žalobu odmítl jako nepřípustnou s odkazem na § 5 a § 68 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen ,,s.ř.s.“). 5. Dle žalovaného je odůvodnění vyloučení odkladného účinku odvolání dostačující. Podle ustanovení čl. 2 prováděcího nařízení Komise (EU) č. 809/2014, v platném znění, se úroky vypočítají za období od uplynutí platební lhůty pro příjemce uvedené v inkasním příkazu, která nesmí být stanovena na více než 60 dnů, do okamžiku vrácení nebo odečtení částky. Tato lhůta pro vrácení poskytnutých finančních prostředků musí být proto dodržena bez ohledu na případné podané odvolání, neboť uvedený předpis neuvádí žádnou výjimku, na základě které by bylo možné tuto lhůtu prodloužit. Tato ustanovení mají jakožto ustanovení komunitárního práva přednost při aplikaci před vnitrostátními právními předpisy. Tato problematika střetu práva evropských společenství (resp. unijního práva) s právem vnitrostátním byla řešena Evropským soudním dvorem (např. v rozhodnutí Evropského soudního dvora Costa v. ENEL., 6/64) a to stanovením zásady aplikační přednosti práva Evropských společenství před národním právem. Evropský soudní dvůr konstatoval, že by mj. bylo zpochybněním podstaty práva Evropských společenství a ohrožení cílů zakládacích smluv, kdyby členský stát mohl pozdější legislativou přijmout normy odporující právu Evropských společenství. Vzhledem k přímému účinku nařízení ES je zcela zřejmé, že správní orgán postupoval v souladu s nařízením.                                                           Obsah spisu 6. Z obsahu spisového materiálu vyplývá, že se žalobcem bylo zahájeno řízení o vrácení dotace ve výši 4.345.950 Kč, o čemž byl žalobce vyrozuměn přípisem ze dne 13.7.2017. Žalobce s řízením o vrácení dotace nesouhlasil a ve vyjádření ze dne 30.7.2018 navrhl zastavení řízení. 7. Žalovaný vydal dne 25.7.2019 napadené rozhodnutí, kterým byla žalobci uložena povinnost vrátit do 60 dnů ode dne doručení tohoto rozhodnutí finanční prostředky ve výši 4.345.950,- Kč, které byly poskytnuty jako dotace v rámci Programu rozvoje venkova ČR, současně byl vyloučen odkladný účinek odvolání proti tomuto rozhodnutí.  8. Proti výroku o uložení povinnosti vrátit dotaci podal žalobce dne 12.8.2019 odvolání. Proti výroku o vyloučení odkladného účinku odvolání podal žalobce tuto žalobu. 9. V napadeném rozhodnutí žalovaný ve vztahu k napadenému výroku uvedl, že vyloučil odkladný účinek podaného odvolání v souladu s § 85 odst. 2 písm. a) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „spr.ř.“) z důvodu veřejného zájmu spočívajícího v ochraně finančních zájmů EU, které vyžadují stanovení platební lhůty pro vrácení neoprávněně poskytnuté platby v délce 60 dnů od doručení samotného rozhodnutí, zároveň stanoví započetí běhu lhůty pro výpočet penále po uplynutí platební lhůty. Podle prováděcího nařízení Komise č. 809/2014, v platném znění, v případě, že příjemce dotace nevrátí finanční prostředky ve lhůtě 60 dnů od dne doručení tohoto rozhodnutí, je povinen zaplatit penále v souladu s § 11a odst. 4 zákona. Penále se počítá za období ode dne uplynutí platební lhůty uvedené ve výroku rozhodnutí do dne vrácení předepsané částky na účet Fondu včetně nebo ode dne nabytí právní moci rozhodnutí o započtení dlužné částky.                                                           Přípustnost žaloby 10. Městský soud v prvé řadě zkoumal přípustnost žaloby proti výroku o vyloučení odkladného účinku odvolání a to i s ohledem na skutečnost, že již bylo rozhodnuto o odvolání směřujícím proti samotnému rozhodnutí ve věci . 11. Podle § 85 odst. 1 spr. ř. nestanoví-li zákon jinak, má včas podané a přípustné odvolání odkladný účinek. V důsledku odkladného účinku odvolání nenastává právní moc, vykonatelnost, ani jiné právní účinky rozhodnutí. 12. Dle § 85 odst. 2 písm. a) spr.ř. může správní orgán odkladný účinek odvolání vyloučit, jestliže to naléhavě vyžaduje veřejný zájem. 13. Dle § 85 odst. 3 spr.ř vyloučení odkladného účinku odvolání musí být odůvodněno. Výrok o vyloučení odkladného účinku odvolání je součástí rozhodnutí ve věci; proti tomuto výroku se nelze odvolat. 14. K otázce přípustnosti žaloby proti rozhodnutí o vyloučení odkladného účinku odvolání se vyjádřil již rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ze dne 7.9.2010, č.j. 7 As 26/2009-58, který v dané situaci dovodil, že výrok o vyloučení odkladného účinku odvolání podle § 85 odst. 2 správního řádu je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s.ř.s. Mimo jiné za použití obecného testu pro zkoumání, zda má rozhodnutí předběžnou povahu (který formuloval Nejvyšší správní soud v rozsudku rozšířeného senátu ze dne 27.10.2009, č.j. 2 Afs 186/2006-54), dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že výrok o vyloučení odkladného účinku nemá předběžnou povahu a ani se jím neupravuje vedení řízení před správním orgánem, a není proto vyňato ze soudního přezkumu dle § 70 s.ř.s. Zdejší soud zohlednil rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu včetně testu zkoumajícího předběžnou povahu rozhodnutí a dospěl k závěru, že v daném případě je napadený výrok rozhodnutí soudně přezkoumatelným, neboť mění časové účinky rozhodnutí prvního stupně takovým způsobem, který může závažně zasáhnout do práv či povinností dotčené osoby, a to s dlouhodobými či dokonce trvalými důsledky. Odvolací orgán nemá pravomoc se tímto výrokem zabývat, proto je vhodné zajisti soudní přezkum zákonnosti takto závažného rozhodnutí. 15.  Je nutno konstatovat, že soud dotazem na žalovaného zjistil, že o odvolání proti výroku o povinnosti žalobce vrátiti dotaci, již bylo rozhodnuto rozhodnutím Ministerstva zemědělství ze dne 27.8.2019, č.j. 44619/2019-MZE-14113, tak, že odvolání bylo zamítnuto a napadené rozhodnutí bylo potvrzeno. 16. S ohledem na tuto skutečnost a s ohledem na dočasnou povahu napadeného výroku považuje soud za potřebné uvést, že rozhodnutí odvolacího orgánu o odvolání proti „věcnému“ výroku není důvodem odmítnutí návrhu dle § 46 odst. 1 písm. a) s.ř.s. Je pravdou, že vydáním rozhodnutí odvolacího orgánu fakticky pozbývá výrok o vyloučení odkladného účinku odvolání účinky, které má pouze ve spojení se samotným meritorním výrokem. Nelze ale dojít k závěru, že v okamžiku rozhodnutí o odvolání proti „věcnému“ výroku napadeného rozhodnutí automaticky dochází ke zrušení výroku o vyloučení odkladného účinku. Ve vztahu k účinkům jsou oba výroky provázané a i Nejvyšší správní soud zde dovozuje akcesorický vztah mezi výroky, ale ve vztahu k trvání a zániku se jedná o dva odlišné výroky, které na sobě nejsou existenčně závislé. Předmět a zákonné podmínky pro rozhodnutí o „věcném“ výroku v odvolacím řízení a zákonné podmínky pro rozhodnutí o oprávněnosti výroku o vyloučení odkladného účinku mohou být a ve většině případů budou odlišné, případné zrušení nebo změna prvostupňového rozhodnutí odvolacím orgánem tak nemusí znamenat, že by byly splněny podmínky pro zrušení či potvrzení výroku o odkladném účinku. 17. Odvolací správní orgán v rámci odvolání přezkoumává pouze „věcný“ výrok, otázkou odkladného účinku se nezabývá ani nemůže, jelikož nemá pravomoc výrok o odkladném účinku odvolání přezkoumat, protože odvolání proti takovému výroku není přípustné. Pouze soud může výrok o odkladném účinku přezkoumat a případně napravit jeho nezákonnost. Po rozhodnutí odvolacího orgánu o věcném výroku sice nemá výrok o vyloučení odkladného účinku dále faktické účinky, což ale neznamená, že případné nezákonné rozhodnutí o vyloučení odkladného účinku nezasáhlo do práv a povinností účastníka řízení. Jak soud uvedl výše, výrok o vyloučení odkladného účinku i po vydání rozhodnutí odvolacím orgánem fakticky stále trvá a zrušením takového nezákonného rozhodnutí může být dotčeným osobám otevřena cesta k náhradě škody (na což upozorňuje také Nejvyšší správní soud ve výše uvedeném rozhodnutí rozšířeného senátu ze dne 7.9.2010, č.j. 7 As 26/2009-58). 18. Pro úplnost soud uvádí, že návrh žalovaného na odmítnutí žaloby z důvodu nevyčerpání řádných opravných prostředků není důvodný, protože proti výroku o vyloučení odkladného účinku není přípustný žádný opravný prostředek.                                                     Důvodnost žaloby 19. Městský soud v Praze proto přezkoumal na základě žaloby výrok o vyloučení odkladného účinku odvolání napadeného rozhodnutí z hlediska námitek v žalobě uvedených, neboť jejich rozsahem je soud vázán, při přezkoumání vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání žalobou napadeného rozhodnutí (§ 75 s.ř.s.). 20. Žalobce namítá, že ochrana finančních zájmů EU může být veřejným zájmem, ale nedosahuje intenzity naléhavého veřejného zájmu, když ke splnění podmínek § 85 odst. 2 písm. a) spr.ř. se vyžaduje naléhavost, která dle žalobce v konkrétním případě není naplněna. Zároveň uvádí, že žalovaný nesplnil řádně svou povinnost odůvodnit vyloučení odkladného účinku. Soud konstatuje, že § 85 odst. 2 písm. a) spr.ř. v sobě zahrnuje kombinaci správního uvážení spolu s neurčitým právním pojmem. Neurčitý právní pojem zde představuje „naléhavý právní zájem“ a správní uvážení je vyjádřené „může vyloučit odkladný právní účinek odvolání“. Neurčitý právní pojem není zákonem nijak vymezen a správní orgán se nemůže omezit na pouhé podřazení určité skutečnosti pod tento neurčitý právní pojem, ale musí objasnit a vymezit jeho význam a následně jej aplikovat na konkrétní skutková zjištění v dotčeném případě. Až poté, co správní orgán podřadí danou skutečnost pod neurčitý právní pojem, může provést správní úvahu o možnosti vyloučení odkladného účinku. Obdobný závěr vysloven také v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12.8.2011, č.j. 5 As 47/2011-77. Soudní přezkum správního uvážení správního orgánu je velmi limitován, neboť soud může zkoumat pouze to, zda správní orgán nepřekročil zákonem stanovené meze tohoto uvážení, či zda je nezneužil (např. srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2004, č. j. 5 Azs 47/2003 – 48). 21. Žalovaný spatřuje veřejný zájem v ochraně finančních zájmů EU, které vyžadují stanovení platební lhůty pro vrácení neoprávněně poskytnuté platby v délce 60 dnů, lhůta běží od doručení samotného rozhodnutí. Pokud příjemce dotace nevrátí finanční prostředky ve lhůtě 60 dnů ode dne doručení rozhodnutí, je povinen zaplatit penále ve výši 1‰ denně z částky, kterou je příjemce povinen vrátit. Soud konstatuje, že žalovaný v napadeném rozhodnutí nijak nevysvětlil neurčitý právní pojem, pouze konstatoval, že veřejný zájem spočívá v ochraně finančních zájmů EU. Žalovaný v rozhodnutí ani jiným způsobem neuvedl, proč právě finanční zájmy EU v této situaci podřadil pod neurčitý právní pojem veřejného zájmu. Zároveň žalovaný nijak nevysvětlil naléhavost tohoto veřejného zájmu, který by odůvodňoval využití § 85 odst. 2 písm. a) spr.ř.  22. Soud i s odkazem na závěry v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12.8.2011, č.j.5 As 47/2011-77 konstatuje, že požadavek naléhavého veřejného zájmu nelze absolutizovat a upustit při jeho zvažování od zohlednění zásady proporcionality. Odůvodňuje-li žalovaný vyloučení odkladného účinku pouze konstatováním, že v prováděcím nařízení Komise je stanovena lhůta 60 dnů, po jejímž uplynutí je příjemce dotace povinen plnit penále, přitom z této skutečnosti dovodil naléhavý veřejný záměr, není dle soudu takovéto odůvodnění dostatečné. Z povahy věci lze zřejmě dovodit, že je ve veřejném zájmu, aby byly ve stanovené lhůtě vraceny neoprávněně poskytnuté platby, ale prostý veřejný zájem není důvodem pro tak závažný krok, jako je vyloučení odkladného účinku odvolání. Při aplikaci § 85 odst. 2 písm. a) spr.ř. se vyžaduje naléhavost veřejného zájmu, tzn. nějaké přímé ohrožení veřejného zájmu, které by mohlo způsobit škodlivé následky, kterým se předejde právě vyloučením odkladného účinku. S ohledem na skutečnost, že žalovaný v rozhodnutí nijak nevyložil neurčitý právní pojem, opomenul při jeho aplikaci právě prvek naléhavosti, který nijak teoreticky nevysvětlil, ani ho v daném skutkovém stavu nenalezl. Z konstatovaného soudu nevyplývá naléhavost veřejného zájmu, kdy i s ohledem na vznik penále si lze představit situaci, že při vyloučení odkladného účinku vznikne větší újma příjemci dotace, než finančním zájmům EU. 23. Ze shora uvedených důvodů soud dospěl k závěru, že žaloba je důvodná, žalovaný užil neurčitý právní pojem, aniž náležitě objasnil obsah a význam tohoto pojmu. Proto soud napadené rozhodnutí zrušil pro nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů v souladu s ust. § 76 odst. 1 písm. a) s.ř.s. (viz. rozsudek NSS ze dne 30. 9. 2011, sp. zn. 4 As 12/2011). Soud nevrátil věc žalovanému k dalšímu řízení s ohledem na skutečnost, že napadený výrok již nemá právní účinky a jeho zrušení je v dané situaci dostačující. 24. Výrok o nákladech řízení je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 1 s.ř.s., žalobce měl ve věci úspěch, proto mu právo na náhradu nákladů řízení přísluší. Náklady řízení spočívají v zaplaceném soudním poplatku za podanou žalobu (3.000,- Kč) a za návrh na nařízení předběžného opatření (1.000,-Kč) a v odměně za zastupování advokátem, a to za 2 úkony právní služby (příprava a převzetí zastoupení, písemné vyjádření - doplnění vyjádření) po 3.100,- Kč (§ 7, § 9, § 11 vyhl. č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů), 2 x režijní paušál po 300,- Kč (§ 13 vyhl. č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů), tedy odměna celkem 6.800,-Kč. Tato částka byla zvýšena o daň z přidané hodnoty 21 %. Daň z přidané hodnoty představuje částku 1.428,- Kč, celkem odměna za zastoupení představuje částku 8.228,- Kč. Celkem náklady činí částku 12.228,- Kč.   Poučení: Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou (více) vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud. Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout. Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.   V Praze dne 20. května 2020                                                                                     JUDr. Hana Veberová, v.r.                      předsedkyně senátu        Shodu s prvopisem potvrzuje: K. T.