č. j. 3A 46/2020 - 40 ČESKÁ  REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM  REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily Sandnerové a soudců JUDr. Jana Ryby a Mgr. Ivety Postulkové ve věci žalobce:  T. A. T., narozený dne XXX    bytem XXX proti žalované:  Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců    sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, 140 21  Praha 4   řízení o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 16. 3. 2020, č. j. MV-27091-4/SO-2020,  takto:  I. Rozhodnutí Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců ze dne 16. 3. 2020, č. j. MV-27091-4/SO-2020, se zrušuje a věc se vrací žalované k dalšímu řízení. II. Žalovaná je povinna zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 3 000 Kč, a to do 1 měsíce od právní moci tohoto rozsudku. Odůvodnění: 1. Žalobce se u Městského soudu v Praze domáhá zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí vydaného Komisí pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, kterým bylo pro nepřípustnost zamítnuto odvolání proti Sdělení o nesplnění podmínek stanovených zákonem č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“)  pro změnu zaměstnavatele, pracovního zařazení držitele zaměstnanecké karty nebo pro jeho zaměstnávání u dalšího zaměstnavatele nebo na další pracovní pozici (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“ či „sdělení“). Ministerstvo vnitra (dále jen „prvostupňový orgán“) sdělením ze dne 14. 1. 2020, č. j. OAM-1157-6/ZM-2020, vyrozumělo žalobce, že nejsou splněny podmínky pro oznámení žalobce o změně zaměstnavatele dle ust. § 42g odst. 7 zákona o pobytu cizinců. 2. Žalovaná v napadeném rozhodnutí uvedla, že prvostupňový orgán vydal sdělení ve smyslu ust. § 154 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád“), z čehož plyne, že správní orgány nepostupují podle podle ust. § 81 a 93 správního řádu, které blíže upravují odvolací řízení. Proti sdělení o nesplnění podmínek dle ust. § 42g odst. 7 zákona o pobytu tak nelze podat odvolání, a proto je žalobcem podané odvolání nepřípustné. Nejedná se totiž o rozhodnutí, které by bylo vydáváno ve správním řízení. Z ustanovení zákona o pobytu cizinců (§ 42g odst. 7, 8 a 9) nevyplývá, že by prvostupňový orgán o žádosti zahajoval správní řízení, veškeré podklady je žadatel povinen předložit spolu s oznámením, provádění důkazů se nepředpokládá. Sdělení o nesplnění podmínek nenaplňuje formální ani materiální znaky správního rozhodnutí. 3. Proti tomuto rozhodnutí směřuje podaná žaloba. 4. Žalobce namítá v žalobě, že žalovaná nezákonně zamítla odvolání žalobce pro nepřípustnost, neboť byla povinna odvolání řádně projednat, když materiálně se jednalo o rozhodnutí prvního stupně ve smyslu ust. § 67 správního řádu, proti kterému bylo možné podat odvolání. Přestože je prvostupňové rozhodnutí nazváno jako sdělení a v poučení je uvedeno, že rozhodnutí je vydáno na základě části čtvrté správního řádu a není tedy možné podat odvolání, jedná se pouze o formální hledisko. Žalobce odkazuje na odbornou literaturu, z níž vyplývá, že sděleními jsou méně závažné akty, které nejsou individuálně směřovány proti určité osobě. Napadené rozhodnutí závažně měnilo práva a povinnosti žalobce, neboť mu nebyla schválena změna zaměstnavatele poté, co byl ukončen jeho pracovní poměr v důsledku čehož zaniklo jeho povolení k dlouhodobému pobytu ve smyslu ust. § 42g zákona o pobytu. Žalobce blíže odkazuje na usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 12. 11. 2013, č. j. 78 Ad 18/2013-18, podle něhož se v obdobném případě jednalo pouze o sdělení ve smyslu ust. § 154 správního řádu, a to mimo jiné z důvodu, že s takovým úkonem nebyly spojeny žádné materiální právní účinky. V posuzovaném případě se však jedná o negativní deklaratorní rozhodnutí. Správní orgán totiž meritorně posuzoval žádost žalobce, tj. zabýval se v odůvodnění jednotlivými náležitostmi. Předmětné sdělení naplňuje i všechny znaky uvedené v ust. § 68 správního řádu, tedy výrokovou část, odůvodnění i poučení. Žalobce dále k institutu oznámení o změně zaměstnavatele dodává, že svou povahou dosahuje stejných účinků jako předchozí žádost o změnu zaměstnavatele. Pokud je sdělením zamítnuta změna zaměstnavatele, znamená to pro cizince potenciální zánik pobytového oprávnění – zaměstnanecké karty. 5. Přestože žalovaná neposoudila žádost věcně, žalobce přesto namítá, že oznámil změnu zaměstnavatele v souladu se zákonem – ve lhůtě 60 dnů od ukončení předchozího pracovního poměru. Oznámení změny zaměstnavatele podal žalobce prostřednictvím doručovatele poštovních služeb dne 23. 12. 2020, tedy včas. Žalobce nesouhlasí s prvostupňovým orgánem, že nedodržel zákonem stanovenou 60 denní lhůtu. Podle prvostupňového orgánu doba stanovená zákonem o pobytu k podání oznámení o změně zaměstnavatele má být vykládána jako doba, nikoliv lhůta ve smyslu správního řádu, a z tohoto důvodu se zde neaplikují pravidla pro běh lhůt dle ust. § 40 odst. 1 písm. d) správního řádu. 6. Žalobce rovněž namítá nepřezkoumatelnost rozhodnutí a nesprávný procesní postup, kdy žalovaná zamítla blanketní odvolání, aniž by žalobce předtím vyzvala k jeho doplnění. Správní orgány neposuzovaly ani přiměřenost dopadů rozhodnutí do soukromého a rodinného života žalobce ve smyslu ust. § 174a zákona o pobytu cizinců. 7. Žalovaná v písemném vyjádření k žalobě navrhla zamítnutí žaloby, k žalobním námitkám uvedla, že setrvává na názorech uvedených v napadeném rozhodnutí a zcela na ně odkazuje. 8. Městský soud v Praze přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí v rozsahu uplatněných žalobních bodů, kterými je vázán (§ 75 odst. 2 věta první s. ř. s.) a vycházel přitom ze skutkového i právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.). 9. Městský soud v Praze posoudil věc takto: 10. Podle ust. § 67 odst. 1 správního řádu „Rozhodnutím správní orgán v určité věci zakládá, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá, nebo v zákonem stanovených případech rozhoduje o procesních otázkách.“ 11. Podle ust. § 68 odst. 1 správního řádu „Rozhodnutí obsahuje výrokovou část, odůvodnění a poučení účastníků.“ 12. Podle ust. § 154 odst. 1 správního řádu „Jestliže správní orgán vydává vyjádření, osvědčení, provádí ověření nebo činí sdělení, která se týkají dotčených osob, postupuje podle ustanovení této části, podle ustanovení části první, obdobně podle těchto ustanovení části druhé: § 10 až § 16, § 19 až § 26, § 29 až § 31, § 33 až § 35, § 37, § 40, § 62, § 63, a obdobně podle těchto ustanovení části třetí: § 134, § 137 a § 142 odst. 1 a 2; přiměřeně použije i další ustanovení tohoto zákona, pokud jsou přitom potřebná.“ 13. Podle ust. § 42g odst. 9 zákona o pobytu „Ministerstvo ve lhůtě 30 dnů ode dne oznámení podle odstavců 7 a 8 sdělí cizinci a budoucímu zaměstnavateli, zda byly splněny podmínky požadované pro změnu zaměstnavatele, pracovního zařazení nebo zaměstnání na další pracovní pozici u téhož nebo u jiného zaměstnavatele a zda může být na tomto místě zaměstnáván. Na oznámení, které nesplňuje podmínky uvedené v odstavcích 7 a 8 se hledí, jako by nebylo učiněno. Jestliže v době podle § 63 odst. 1 držitel zaměstnanecké karty doručil ministerstvu více oznámení o změně zaměstnavatele, přihlíží se pouze k poslednímu z nich, na předchozí oznámení se hledí, jako by nebyla učiněna.“ 14. Vzhledem ke skutečnosti, že žalovaná se v napadeném rozhodnutí odmítla věcně zabývat podaným odvoláním žalobce, je nezbytné posoudit, zda bylo odvolání zamítnuto jako nepřípustné v souladu se zákonem. Za tímto účelem je třeba nejprve vyložit institut sdělení o změně zaměstnavatele a formu správního aktu, kterým správní orgán tuto změnu schvaluje či zamítá. 15. Soud po posouzení předmětné otázky, byť přisvědčuje žalované, že ve výslovném znění ust. § 42g odst. 7 zákona o pobytu je uvedeno, že ministerstvo „sdělí“, zda byly splněny podmínky a zda může být (cizinec) na tomto místě zaměstnáván, dospěl k závěru, že se nejedná v daném případě o sdělení ve smyslu ust. § 154 odst. 1 správního řádu. 16. Ke správnímu úkonu ve formě sdělení se již dříve vyjádřil Krajský soud v Ústí nad Labem v usnesení ze dne 12. 11. 2013, č. j. 78 Ad 18/2013-18, když uvedl: „V daném případě je soud toho názoru, že žalobou napadené sdělení žalované ze dne 16. 7. 2013, č. j. „X“, které žalobce ve své žalobě nezaměnitelným způsobem identifikoval pomocí data vydání a příslušného čísla jednacího, není rozhodnutím správního orgánu ve smyslu ust. § 67 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), a ve smyslu ust. § 65 s. ř. s., nýbrž toliko sdělením ve smyslu ust. § 154 a násl. správního řádu, tj. jiným správním úkonem dle části čtvrté správního řádu. V souzené věci je třeba sdělení žalované ze dne 16. 7. 2013 považovat za pouhý informační úkon správního orgánu, jímž je např. účastník správního řízení vyrozuměn o určitých okolnostech, jenž reaguje na předchozí podnět ze strany účastníka správního řízení. K tomuto považuje soud za vhodné doplnit, že se sdělením žalované ze dne 16. 7. 2013, jakožto informačním úkonem, nejsou spojeny žádné materiální právní účinky, jež by zakládaly, měnily, rušily nebo závazně určovaly práva nebo povinnosti žalobce tak, jak předvídá ust. § 65 s. ř. s., když pouze žalobce informuje o dosavadním průběhu správního řízení o jeho žádosti o přiznání starobního důchodu. Z tohoto důvodu nelze sdělení žalované ze dne 16. 7. 2013 považovat za rozhodnutí správního orgánu ve smyslu ust. § 67 správního řádu, a ve smyslu ust. § 65 s. ř. s.“ S tímto názorem se Městský soud v Praze plně ztotožňuje. Stěžejním kritériem pro rozlišení pouhého sdělení a správního rozhodnutí ve smyslu ust. § 67 správního řádu není jeho formální stránka a označení, ale jeho stránka materiální, tj. jestli zakládá, mění, či ruší práva a povinnosti konkrétní osoby nebo prohlašuje, že taková osoba určitá práva a povinnosti má, či nikoli. K povaze úkonů podle části čtvrté správního řádu se vyjadřuje i odborná literatura: „Jedná se tedy o úkony s určitou nižší intenzitou jejich právních účinků, než mají správní rozhodnutí, protože se jimi nezakládají, nemění ani neruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo se jimi neprohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá.“ (Správní řád, Jemelka, L., Pondělíčková, K., Bohadlo, D.: Správní řád. Komentář. 6. vydání. Praha: C. H. Beck, 2019, s. 824 – 837). Žalobce se zde mylně domnívá, že sdělením jsou méně závažné akty, které nejsou zaměřené vůči konkrétní osobě. Tento výklad však není správný. Ačkoliv se jedná o akty méně závažné než správní rozhodnutí, tak to, co je od správních rozhodnutí dělí, je skutečnost, že nezakládají či nedeklarují práva či povinnosti konkrétní osoby, nikoliv to, že by snad sdělení neměla být adresována určité osobě. 17. Pokud by předmětné sdělení bylo posuzováno podle části čtvrté správního řádu, neuplatnila by se ustanovení o odvolacím řízení a procesní postup žalované, spočívající v zamítnutí odvolání pro nepřípustnost, by byl v souladu se zákonem. Je-li však sdělení z materiálního hlediska správním rozhodnutím ve smyslu ust. § 67 správního řádu, má správní orgán povinnost zabývat se podaným odvoláním věcně. K tomu je třeba se blíže věnovat samotnému institutu změny zaměstnavatele, zejména potom, co je obsahem sdělení podle ust. § 42g odst. 9 zákona o pobytu. V textu je výslovně uvedeno, že „ministerstvo sdělí (…) zda byly splněny podmínky požadované pro změnu zaměstnavatele, pracovního zařazení nebo zaměstnání na další pracovní pozici u téhož nebo u jiného zaměstnavatele a zda může být na tomto místě zaměstnáván.“ Obsahem sdělení, jímž se nevyhovuje žádosti cizince o změnu zaměstnavatele, je tak nejen informace, že cizinec nesplnil podmínky, ale rovněž je v něm inkorporován i zákaz být na předmětném místě zaměstnáván. Z toho je zřejmé, že při kladném sdělení se jedná o rozhodnutí konstitutivní, které zakládá cizinci právo být na určitém místě zaměstnán, a při záporném jde naopak o rozhodnutí deklaratorní, jež prohlašuje, že cizinec právo být zaměstnán na konkrétním místě nemá. Jedná se tedy o správní rozhodnutí ve smyslu ust. § 67 správního řádu, potažmo § 65 s. ř. s., proti kterému je možné podat v zákonné lhůtě odvolání. 18. Soud se neztotožňuje s názorem žalované, že se nejedná o rozhodnutí z důvodů, že sdělení o splnění podmínek pro změnu zaměstnavatele je prvostupňový orgán povinen sdělit v krátké lhůtě 30 dnů, a že není zahajováno správní řízení, v němž by bylo prováděno dokazování, neboť žadatel je povinen předložit veškeré podklady k posouzení změny zaměstnavatele již současně se žádostí (oznámením). Správní orgán musí u každého oznámení posoudit, zda jsou splněny podmínky pro změnu zaměstnavatele (stanovené v ust. § 42g odst. 7 a 8), tedy zda z předložených listin například vyplývá, že žadatelův dosavadní pracovněprávní vztah trvá, nebo že má cizinec odbornou způsobilost pro výkon požadovaného zaměstnání. Rovněž je třeba posoudit, zda bylo oznámení podáno včas. Je tedy zřejmé, že správní orgán při posuzování oznámení nevychází pouze z nesporných podkladů ze své úřední činnosti (v daném případě bylo předmětem sporu, zda bylo oznámení podáno ve lhůtě či nikoliv) a nejedná se tak o osvědčovací úkon, byť se těmto úkonům deklaratorní rozhodnutí blíží. Tento názor je přijímán i v odborné literatuře: „Osvědčení se jevově blíží deklaratorním správním aktům. Na rozdíl od nich však osvědčení potvrzuje skutečnosti, o kterých není třeba provádět procesní zjišťování, o kterých nejsou skutkové ani právní pochybnosti, není třeba při nich užívat správní uvážení ani vykládat neurčité právní pojmy či reagovat na různé postoje dotčených osob. Správní orgán vydáním osvědčení osvědčuje úředně známé skutečnosti, které vycházejí zpravidla z informačních zdrojů veřejné správy či z jiných zdrojů dostupných správnímu orgánu.“ (Kopecký, M. Správní právo. Obecná část. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2019, s. 200). 19. Napadené rozhodnutí zasahuje do práva žalobce na změnu zaměstnavatele, pracovního zařazení nebo zaměstnání na další pracovní pozici u téhož či jiného zaměstnavatele, neboť deklaruje, že žalobce právo na změnu zaměstnavatele nemá. Nejvyšší správní soud opakovaně zaujal stanovisko, že stěžejním pro posouzení, zda se jedná o rozhodnutí ve smyslu ust. § 67 správního řádu, je materiální, nikoliv formální hledisko: „Pojem rozhodnutí vymezuje pro řízení o žalobě § 65 odst. 1 s. ř. s., podle něhož se jedná o úkon správního orgánu [viz § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti žalobce. Rozhodnutí je tedy vymezeno materiálními znaky; je proto nevýznamné, zda je úkon správního orgánu jako rozhodnutí výslovně označen a zda má zákonem předepsanou formu či nikoliv.“ (usnesení rozšířeného senátu NSS č. j. 6 A 25/2002-42 ze dne 23. 3. 2005). Nejvyšší správní soud poté tento názor korigoval v rozsudku ze dne 2. 3. 2017, č. j. 7 As 242/2016: „V následném usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2014, č. j. 6 As 68/2012 - 47, publ. pod č. 3104/2014 Sb. NSS, bod 39, ovšem tyto přístupy vyjádřené v různých rozhodnutích rozšířeného senátu shrnul tak, že za rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. je třeba pokládat vrchnostenský akt, mající konkrétního individualizovaného adresáta, jemuž tento úkon zakládá, mění, ruší nebo závazně určuje konkrétní práva, byl vydán v řízení upraveném právními předpisy správním orgánem v mezích jeho zákonem stanovené pravomoci a byl vyjádřen navenek.“ 20. S ohledem na shora uvedené je sdělení prvostupňového orgánu (byť je jako sdělení pojmenováno) rozhodnutím v materiálním smyslu dle ust. § 67 správního řádu a § 65 s. ř. s. Žalobce tak měl právo podat proti tomuto rozhodnutí odvolání a žalovaná byla povinna se jím meritorně zabývat. Zamítnutím odvolání pro nepřípustnost tak žalovaná zatížila své rozhodnutí nezákonností. Žalovaná rovněž zvolila nezákonný procesní postup, když blanketní odvolání žalobce zamítla, aniž by žalobce vyzvala k jeho doplnění dle ust. § 37 odst. 3 správního řádu. Tato vada řízení je podstatnou vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé ve smyslu ust. § 76 odst. 1 písm. c) s.ř.s. Soud tedy zrušil napadené rozhodnutí bez nařízení jednání. 21. Pro úplnost lze dodat, že před změnou právní úpravy vydával prvostupňový orgán souhlas se změnou zaměstnavatele (42g odst. 7 zákona o pobytu ve znění činném do dne 30. 7. 2019), kdy se nepochybně jednalo o správní rozhodnutí. Ani tato dikce však nehovořila o rozhodnutí, ale o udělení souhlasu. Z důvodové zprávy však nevyplývá, že by vůlí zákonodárce měla být změna formy rozhodování o změně zaměstnavatele na pouhé sdělení. 22. Závěrem soud poznamenává, že se nezabýval námitkou nepřezkoumatelnosti pro neposouzení dopadů rozhodnutí do soukromého a rodinného života a též věcnou stránkou věci, neboť soudu nepřísluší nahrazovat vůli správních orgánů při správním rozhodování, ale až její následný přezkum. 23. Podle § 78 odst. 4 s. ř. s. soud věc vrátil žalované k dalšímu řízení. V něm žalovaná v návaznosti na závěry obsažené v tomto rozsudku stanoví lhůtu pro doplnění odvolání žalobce ve smyslu ust. § 37 odst. 3 správního řádu a meritorně toto odvolání posoudí. 24. Výrok o náhradě nákladů řízení je odůvodněn opírá o § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobce měl ve věci úspěch, proto mu soud přiznal náhradu nákladů řízení, kterou  představuje zaplacený soudní poplatek ve výši 3 000 Kč. Poučení: Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou (více) vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud. Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout. Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.     Praha 11. února 2021       JUDr. Ludmila Sandnerová, v. r. předsedkyně senátu       Shodu s prvopisem potvrzuje M. J.