30 Cdo 2700/2025-191 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Pavla Simona a soudců JUDr. Tomáše Lichovníka a Mgr. Víta Bičáka v právní věci žalobkyně Slavia pojišťovna a. s., IČO 60197501, se sídlem v Praze 4, Vyskočilova 1422/1a, zastoupené JUDr. Liborem Němcem, Ph.D., advokátem se sídlem v Praze, Husova 240/5, proti žalované České republice – Ministerstvu financí, se sídlem v Praze, Letenská 525/15, o zaplacení částky 36 002 000 Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 27 C 103/2024, o dovolání žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 19. 2. 2025, č. j. 69 Co 21/2025-118, takto: Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 19. 2. 2025, č. j. 69 Co 21/2025-118, a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 13. 8. 2024, č. j. 27 C 103/2024-37, se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 1 k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. Dosavadní průběh řízení 1. Obvodní soud pro Prahu 1 (dále jen „soud prvního stupně“) rozsudkem ze dne 13. 8. 2024, č. j. 27 C 103/2024-37, uložil žalované povinnost zaplatit žalobkyni částku 36 002 000 Kč s příslušenstvím (výrok I) a náhradu nákladů řízení ve výši 2 473 647 Kč (výrok II). 2. Rozhodl tak o požadavku žalobkyně na náhradu škody, která jí měla vzniknout přijetím zákona č. 274/2021 Sb., kterým se mění zák. č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „Novela“), v jehož důsledku dle žalobkyně došlo k nepřípustnému narušení hospodářské soutěže, vytvoření monopolu státu na trhu pojištění a porušení předpisů Evropské unie (dále též jen „EU“). Škoda měla spočívat v ušlém zisku žalobkyně, přičemž kontinuálně narůstala až do přijetí zák. č. 278/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a zák. č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za újmu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „Ozdravná novela“). Žalobkyně uplatnila žalobou nárok na náhradu ušlého zisku za roční období počínající účinností Novely, tj. od 2. 8. 2021 do 2. 8. 2022 (dále jen „předmětné období“). 3. Žalovaná ve svém vyjádření k žalobě ze dne 1. 8. 2024 namítala, že nebyly splněny podmínky pro vznik její odpovědnosti za škodu. Namítala, že nejsou splněny všechny tři podmínky odpovědnosti státu za škodu způsobenou porušením předpisů EU, jimiž jsou: a) cílem porušeného právního předpisu je přiznání práv jednotlivcům; b) porušení musí být dostatečně závažné; c) mezi porušením povinnosti ze strany členského státu a škodou způsobenou poškozenému musí existovat příčinná souvislost. U první podmínky žalovaná zpochybnila, že by ze žalobkyní uvedených ustanovení vyplývalo pro žalobkyni dostatečně určité subjektivní právo. Žalovaná v tom směru vznesla podrobně odůvodněné námitky k jednotlivým článkům Směrnice Evropského Parlamentu a Rady č. 2009/138/ES ze dne 25. 11. 2009 o přístupu k pojišťovací a zajišťovací činnosti a jejím výkonu (dále jen „směrnice Solventnost II“). Dále namítala, že Novela byla přijata za účelem ochrany spotřebitele. Tuto motivaci žalovaná ve svém vyjádření k žalobě rovněž podrobně rozvedla. Dále žalovaná odmítla odpovědnost státu za legislativní činnost. 4. Soud prvního stupně vyšel ze skutkového zjištění, že žalobkyně je komerční pojišťovnou a soutěžitelem na vnitrostátním i unijním trhu pojištění. Dlouhodobě působí mimo jiné v segmentu cestovního zdravotního pojištění cizinců. Právní úprava cestovního zdravotního pojištění cizinců je obsažena v zák. č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „ZPC“), jenž do nabytí účinnosti Novely v § 180j obsahoval podrobnou úpravu poskytování, sjednávání a vydávání dokladu o cestovním zdravotním pojištění na území České republiky. Původní znění § 180j odst. 5 ZPC: „Cestovní zdravotní pojištění v případě žádosti o vízum k pobytu nad 90 dnů, je-li o něj žádáno na území, nebo o prodloužení doby pobytu na území, může být sjednáno pouze u pojišťovny oprávněné provozovat toto pojištění na území a musí být sjednáno v rozsahu komplexní zdravotní péče ve smyslu odstavce 7.“ Žalobkyně, jako držitelka příslušné licence, až do účinnosti Novely pravidelně a ve značném objemu poskytovala v postiženém segmentu cizincům pojištění. Žalobkyně pro účely předžalobní výzvy orientačně vyčíslila tržby v daném segmentu tak, že: za rok 2020 její tržby v tomto segmentu činily částku 144 926 000 Kč (94 % ze segmentu B02); a za první pololetí roku 2021 její tržby v tomto segmentu činily částku 56 913 000 Kč (94 % ze segmentu B02). Novelou účinnou od 2. 8. 2021 do 20. 9. 2023 došlo ke změně § 180j odst. 5, resp. 6 ZPC a ke vložení nového § 180j odst. 9 a 13 ZPC. Byl tak zaveden monopol Pojišťovny VZP, a. s., 100% ovládané Všeobecnou zdravotní pojišťovnou České republiky, jejímž zřizovatelem je právě žalovaná, a to na původně zamýšlené období 5 let. Nové znění § 180 odst. 5, dnes 6, a odst. 13 ZPC bylo následující: „Cestovní zdravotní pojištění v případě žádosti o vízum k pobytu nad 90 dnů, je-li o něj žádáno na území, nebo o prodloužení doby pobytu na území, může být sjednáno pouze u pojišťovny oprávněné provozovat toto pojištění na území a jejímž jediným společníkem je zdravotní pojišťovna, a to pouze v rozsahu komplexní zdravotní péče ve smyslu odstavců 8 až 10. … Cestovní zdravotní pojištění podle odstavce 6 je po přechodnou dobu 5 let od nabytí účinnosti zákona oprávněna poskytovat výhradně Pojišťovna VZP, a. s.“ Novelou tedy došlo k vyloučení žalobkyně z uvedeného segmentu pojištění ve prospěch Pojišťovny VZP, a. s. Rozporem Novely s právem Evropské unie se zabývala Evropská komise, jež v řízení evidovaném pod zn. INFR (2023)4008 vyzvala Českou republiku, aby do 2 měsíců sladila své vnitrostátní předpisy s právem EU. Evropská komise (dále také jen „EK“) zejména uvedla, že „Česko nezajistilo správné uplatňování směrnice o přístupu k pojišťovací a zajišťovací činnosti a jejím výkonu (směrnice 2009/138/ES), označované též jako Solventnost II. Některé změny české právní úpravy přijaté v roce 2021 vytvořily dočasný monopol pro konkrétní pojišťovnu, které je za určitých podmínek povinné pro některé cizince pobývající v Česku. Novelizovaný český právní předpis brání občanům zvolit si jinou pojišťovnu. Kromě toho brání pojišťovnám vykonávat v Česku související činnost. Komise proto zastává názor, že česká právní úprava je v rozporu s ustanoveními směrnice Solventnost II.“ V návaznosti na výzvu Evropské komise byla přijata Ozdravná novela. Dle soudu prvního stupně žalovaná zřetelně a bez veřejného zájmu zvýhodnila (podpořila) Pojišťovnu VZP, a.s. a narušila tak unijní hospodářskou soutěž na trhu pojištění ve vztahu ke komerčním pojišťovnám. Porušila tak čl. 106 a násl. Smlouvy o Evropské unii a Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“) a čl. 14 a násl., 144 a 188 směrnice Solventnost II. 5. Právní hodnocení soudu prvního stupně obsažené v bodech 11 až 13 odůvodnění jeho rozsudku je kopií bodů 3.1 až 3.16 žaloby. V právním hodnocení provedeném soudem prvního stupně není vypořádána žádná z námitek vznesených žalovanou v jejím vyjádření k žalobě ze dne 1. 8. 2024. Tyto námitky žalované nejsou v odůvodnění rozsudku soudu prvního stupně ani uvedeny. V bodu 2 je ohledně základu žalovaného nároku jen doslovně citován jeden odstavec z vyjádření žalované k předžalobní výzvě ze dne 9. 2. 2024. Doplněn je větou: „Požadavek žalobkyně je předčasným, když ze strany příslušných institucí Evropské unie nebylo dosud nijak avizováno, zda předmětnou právní úpravu považují za rozpornou s právem Evropské unie, či nikoliv.“ Zbylých osm řádků se věnuje námitkám vůči výši požadované náhrady škody. Závěr o výši škody, a tedy o výši přisouzené částky, je obsažen v bodech 14 a 15 odůvodnění rozsudku soudu prvního stupně. Jedná se opět o prakticky kompletní kopii bodů 3.17 až 3.32 žaloby. Změněna jsou jen některá uvození vět a v žalobě samostatně uvedené důkazy jsou do těchto vět zakomponovány. 6. Rozsudek soudu prvního stupně napadla žalovaná odvoláním, v němž zejména namítala nepřezkoumatelnost rozsudku. Znovu zopakovala své námitky vůči žalobě, kterými se soud prvního stupně vůbec nezabýval. Respektive je ve svém rozsudku ani nezmínil. 7. Městský soud v Praze (dále jen „odvolací soud“) rozsudkem ze dne 19. 2. 2025, č. j. 69 Co 21/2025-118, k odvolání žalované změnil rozsudek soudu prvního stupně tak, že žaloba je co do svého základu důvodná (výrok I rozsudku odvolacího soudu). Rozhodnutí o výši nároku a o nákladech řízení ponechal konečnému rozsudku (výrok II rozsudku odvolacího soudu). 8. Odvolací soud se nejprve zabýval základní odvolací námitkou žalované, že rozhodnutí soudu prvního stupně je nepřezkoumatelné, protože tento soud pouze převzal argumentaci žalobkyně, aniž by jakýmkoli způsobem vypořádal námitky žalované. Odvolací soud však rozsudek soudu prvního stupně neshledal nepřezkoumatelným. Dle odvolacího soudu „z odůvodnění napadeného rozsudku je zřejmé, jakými úvahami se soud prvního stupně při jeho vydání řídil, jakož i to, že se v něm soud prvního stupně v zásadě vypořádal i s námitkami žalované (srov. nález Ústavního soudu ze dne 31. 7. 2017, sp. zn. III. ÚS 1167/17, nebo ze dne 9. 4. 2008, sp. zn. I. ÚS 1589/07). Přezkoumatelnost napadeného rozsudku vyplývá i z obsahu podaného odvolání, v němž žalovaná byla zjevně schopna na závěry soudu prvního stupně relevantně reagovat (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 25. 6. 2013, sp. zn. 29 Cdo 2543/2011, publikovaný pod č. 100/2013 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, nebo ze dne 22. 4. 2015, sp. zn. 30 Cdo 4430/2013). Namítala-li žalovaná, že soud prvního stupně pouze převzal veškerou argumentaci uvedenou žalobkyní, pak takovému postupu nelze nic vytknout za situace, kdy argumenty žalobkyně považoval soud prvního stupně za odůvodněné a podložené provedeným dokazováním.“ 9. Odvolací soud dále citoval judikaturu Soudního dvora Evropské unie, Ústavního soudu i Nejvyššího soudu. Nato ve shodě se soudem prvního stupně dospěl k závěru, že předpoklady odpovědnosti státu za škodu vzniklou přijetím Novely je dána. Skutečnost, že došlo k porušení práva EU (jako první podmínky odpovědnosti státu), odůvodnil odvolací soud tím, že to „indikuje i důvodová zpráva k Ozdravné novele, ve které se výslovně uvádí, že právní úprava po přijetí Novely je v rozporu s právem na svobodu podnikání. Před přijetím Novely poskytovala cestovní zdravotní pojištění cizincům řada pojišťoven, jejichž podnikání bylo novelou ukončeno, čímž bylo zásadním způsobem omezeno jejich právo svobodně podnikat (tedy i právo žalobkyně). Takové omezení může být ústavně přípustné, jen pokud je legitimně zdůvodněno a je přiměřené. Tak tomu však v případě Novely nebylo. Novela je v rozporu s evropským právem, a to i základními smlouvami o Evropské unii, a dále omezuje základní svobody Evropské unie (volný pohyb služeb a svobodu usazovat se), což evropské právo zakazuje rovněž. Přesněji je v rozporu s ustanoveními SFEU o volném pohybu služeb (článek 56 SFEU a další) a svobodném usazování (článek 49 SFEU a další). Tento rozpor s evropským právem pak zakládá i rozpor s českým ústavním pořádkem. Lze shrnout, že Novela narušila legitimní očekávání komerčních pojišťoven (tedy i žalobkyně) a cizincům odebrala právo zvolit si zdravotní pojištění dle jejich preferencí. Navíc právní úprava podle Novely byla značně riziková. Tím, že cestovní zdravotní pojištění mohla poskytovat pouze jedna pojišťovna, hrozilo, že v případě, že by tato pojišťovna přestala tento produkt poskytovat či by jej nebyla schopná poskytovat, nebylo by možné právní úpravě vyhovět. Na tyto skutečnosti již během původního zákonodárného procesu upozorňovala Česká národní banka a Ministerstvo zdravotnictví. Ozdravnou novelou byl napraven dosavadní platný a účinný vadný stav, kdy se pro sjednávání zdravotního pojištění cizinců vytvořil monopol pro Pojišťovnu VZP, a. s., která je dceřinou společností Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky. Také druhá a třetí podmínka (vznik škody v podobě ušlého zisku a existence příčinné souvislosti mezi přijetím Novely a vznikem škody) byly rovněž v projednávaném případě splněny.“ Ohledně ušlého zisku žalobkyně dle odvolacího soudu „prokázala, že v dotčeném segmentu pojištění cizinců měla v době před schválením Novely portfolio klientů a jejich úbytek zaznamenala (logicky) po jejím schválení. V této souvislosti nelze k tíži žalobkyně klást skutečnost, že nepokračovala v podnikání v uvedeném segmentu za situace, kdy jí to nebylo zákonem dovoleno. Tuto námitku žalované odvolací soud považuje za absurdní. Znemožněním podnikání v daném segmentu pojištění tak žalobkyni vznikla škoda v podobě ušlého zisku.“ II. Dovolání a vyjádření k němu 10. Rozsudek odvolacího soudu napadla žalovaná včas podaným dovoláním, a to v celém rozsahu. Navrhla zrušení rozsudků soudů obou stupňů a vrácení věci soudu prvního stupně k dalšímu řízení. 11. Zaprvé žalovaná namítala (stejně jako v odvolání), že rozsudek soudu prvního stupně je nepřezkoumatelný, neboť odůvodnění bylo okopírováno z žaloby a soud v něm neuvedl a ani nereagoval na námitky žalované vznesené ve vyjádření k žalobě. Takové rozhodnutí soudu prvního stupně může být dle ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu i Ústavního soudu pouze zrušeno. K tomu uvedla příkladmo rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2006, sp. zn. 29 Cdo 246/2004, ze dne 1. 6. 2016 sp. zn. 30 Cdo 1326/2016, ze dne 19. 12. 2017, sp. zn. 30 Cdo 3342/2016 a ze dne 16. 4. 2018, sp. zn. 23 Cdo 4727/2017, a nález Ústavního soudu ze dne 1. 9. 2020, sp. zn. I ÚS 2746/19. V souvislosti s tím namítala žalovaná i porušení zásady dvojinstančnosti. Dle žalované se odvolací soud při řešení otázky hmotného práva odchýlil od výše citované ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu. 12. Zadruhé žalovaná namítla, že se odvolací soud při posouzení věci odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu, v důsledku čehož dospěl k nesprávnému právnímu posouzení, a to ve vztahu k posouzení předpokladů odpovědnosti státu za škodu vzniklou přijetím Novely. Odkázal sice na přiléhavou judikaturu Nejvyššího soudu, nicméně při vlastním posouzení věci již požadavkům vysloveným Nejvyšším soudem nedostál. Shodně jako ve vyjádření k žalobě i v odvolání žalovaná namítla, že nebyly splněny tři podmínky odpovědnosti státu za porušení práva EU vyplývající z rozsudku SDEU ve věci Brasserie du pecheur SA proti Bundesrepublik Deutschland a The Queen proti Secretary of State for Transport (Factortame Ltd. a další), zn. C-46/93 a C-48/93 ze dne 5. 3. 1996 (dále jen „Factortame“). Ty jsou následující: I. cílem porušeného právního předpisu je přiznání práv jednotlivcům; II. porušení musí být dostatečně závažné; III. mezi porušením povinnosti ze strany členského státu a škodou způsobenou poškozenému musí existovat příčinná souvislost. K tomu žalovaná odkázala na rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 15. 6. 2016, sp. zn. 30 Cdo 3598/2014, ze dne 15. 6. 2016, sp. zn. 30 Cdo 5027/2014, a ze dne 28. 5. 2018, sp. zn. 30 Cdo 4231/2016. 13. K otázce naplnění první podmínky žalovaná namítala, že čl. 188 směrnice Solventnost II se vztahuje na subjekty konkrétně uvedené v článku 8, mezi kterými žalobkyně uvedena není. Z tohoto ustanovení nevyplývá žalobkyni dostatečně určité subjektivní právo, které mělo být postupem žalované porušeno. Žalovaná nesouhlasí se závěrem o porušení zákazu svobody usazování ve smyslu čl. 49 SFEU. Žalobkyně má sídlo v České republice, nepřichází tak z jiného členského státu, a tudíž nelze do jejího práva na svobodu usazování v České republice zasáhnout. K tomu žalovaná dodala, že z judikatury SDEU nad to vyplývá, že vnitrostátní opatření, která mohou bránit výkonu základních svobod zaručených SFEU nebo jej činit méně přitažlivým, mohou být nicméně přípustná za podmínky, že sledují cíl obecného zájmu, jsou způsobilá zaručit jeho uskutečnění a nepřekračují meze toho, co je k dosažení sledovaného cíle nezbytné. Dle žalované nemohlo dojít ani k porušení čl. 144 směrnice Solventnost II, který upravuje výlučně pravidla pro správní řízení, v němž dochází dohledovým orgánem k odnětí správního povolení. Tento správní proces však zcela jistě nelze ztotožňovat se zákonodárným procesem, při němž dochází k úpravě podmínek pro výkon pojišťovnictví do budoucna. Z žádnou z těchto opakovaně vznášených námitek se odvolací soud nevypořádal. 14. Co se týká naplnění druhé podmínky, žalovaná v první řadě zdůraznila, že se v dané věci žalobkyně domáhala práva, jež jí má plynout ze směrnice, které však z povahy věci vždy zakládají státům širokou míru diskrece. Zavedením předmětné normy byla ze strany zákonodárce sledována ochrana spotřebitele, nejednalo se z jeho strany o libovůli, nýbrž o postup ve veřejném zájmu. K tomuto tvrzení předkládá žalovaná obsáhlou argumentaci, která se týká výluk z pojištění, rozsahu pojistného plnění, sítě smluvních poskytovatelů zdravotních služeb a limitů pojistného plnění. Přijetím Ozdravné novely pak nebyl jen zrušen žalobkyní tvrzený údajný monopol Pojišťovny VZP, a. s., ale novým zněním § 180j odst. 1 ZPC byla zavedena minimální výše sjednaného limitu pojistného plnění na jednu pojistnou událost na 400 000 EUR, a to právě k zajištění vyšší ochrany cizinců. Přijetím Novely tak byla sledována ochrana cizinců – účastníků cestovního zdravotního pojištění, kteří tvoří slabší stranu smluvního vztahu s poskytovateli pojištění a snaha o zavedení jejich vyšší ochrany tak zcela nepochybně představuje postup, jímž je sledován veřejný zájem. Rovněž s touto námitkou se odvolací soud v napadeném rozsudku nevypořádal. 15. Dle žalované se odvolací soud rovněž vůbec nevypořádal s třetí podmínkou odpovědnosti. Žalobkyně neprokázala, že ke vzniku škody došlo v příčinné souvislosti s jednáním žalované v intencích tak, jak vyžaduje rozsudek Factortame. Odvolací soud měl i posoudit, zda žalobce vykonal přiměřenou snahu za účelem odvrátit škodu nebo omezit její rozsah, a zvláště zda včas využil všech dostupných právních prostředků k ochraně svých zájmů. 16. Žalovaná také namítla, že se odvolací soud odchýlil od rozhodovací praxe dovolacího soudu také tím, že připustil, že se lze domáhat náhrady škody způsobené zákonodárcem přijetím právního předpisu. Dle žalované proces přijímání zákonů hlasováním v Poslanecké sněmovně či v Senátu není úředním postupem ve smyslu § 13 OdpŠk a z výsledku hlasování o návrhu zákona nelze dovozovat odpovědnost státu za škodu ve vztahu k jednotlivým voličům. K tomu odkázala na rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 29. 7. 2009, sp. zn. 25 Cdo 3305/2007, ze dne 27. 1. 2010, sp. zn. 25 Cdo 3792/2009, a ze dne 22. 12. 2010, sp. zn. 25 Cdo 2660/2009. 17. Poslední dovolací námitka žalované se týká podmínek vydání mezitímního rozsudku. Podle ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu (např. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 10. 7. 2020, sp. zn. 25 Cdo 3287/2019, a ze dne 26. 10. 2021, sp. zn. 25 Cdo 2248/2020) mezitímním rozsudkem soud rozhoduje o právním základu věci, jímž se vyjadřuje k tomu, zda žalobce má vůbec na požadované plnění právo a v jakém rozsahu. V mezitímním rozsudku musí být posouzena i spoluúčast poškozeného na vzniku újmy. Odvolací soud (a rovněž i soud prvního stupně) se posouzením míry spoluúčasti poškozeného na vzniku újmy vůbec nezabýval. Žalovaná přitom ve vyjádření k žalobě i v odvolání uváděla, že žalobkyně mohla i po účinnosti Novely nadále pokračovat v poskytování služeb, považovala-li Novelu za rozpornou s právem Evropské unie. K tomu poukazovala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 4. 2022, sp. zn. 5 As 6/2021. Podmínky pro vydání mezitímního rozsudku nebyly bez náležitého posouzení míry spoluúčasti žalobkyně naplněny a mezitímní rozsudek nebylo v posuzované věci možno vydat. Odvolací soud se při řešení této otázky práva měl odchýlit od výše citované ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu. 18. K dovolání žalované podala žalobkyně vyjádření. Nesouhlasí s námitkou žalované, že je rozsudek soudu prvního stupně nepřezkoumatelný, a argumentuje shodně jako odvolací soud. Podrobně a shodně jako v žalobě rovněž rozvedla svou argumentaci týkající se podmínek odpovědnosti. III. Přípustnost dovolání 19. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2022 (viz čl. II a XII zákona č. 286/2021 Sb.), dále jen „o. s. ř.“. 20. Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, za splnění podmínky § 241 odst. 1 o. s. ř. a obsahovalo náležitosti vyžadované ustanovením § 241a odst. 2 o. s. ř. Nejvyšší soud se proto dále zabýval přípustností dovolání. 21. Podle § 236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští. 22. Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak. 23. Dovolání je nepřípustné v části směřující proti výroku II napadeného rozhodnutí o nákladech řízení, neboť dovolání není podle § 238 odst. 1 písm. h) o. s. ř. objektivně přípustné v rozsahu, v němž bylo odvolacím soudem rozhodnuto o náhradě nákladů řízení. To samozřejmě Nejvyššímu soudu nebrání, aby i takové výroky v důsledku jejich akcesority odklidil, shledá-li důvod ke zrušení výroku o věci samé. 24. Dovolací námitka žalované, že proces přijímání zákonů hlasováním v Poslanecké sněmovně či v Senátu není úředním postupem ve smyslu § 13 OdpŠk a z výsledku hlasování o návrhu zákona nelze dovozovat odpovědnost státu v režimu téhož zákona, přípustnost dovolání podle § 237 o. s. ř. nezakládá, neboť na jejím řešení odvolací soud své rozhodnutí nezaložil. Odvolací soud našel základ pro vyhovění žalobě v právu EU, nikoli v zákoně č. 82/1998 Sb. Daná námitka se proto s jeho právním posouzení nároku žalobkyně míjí. 25. Přípustnost dovolání podle § 237 o. s. ř. nezakládá ani námitka týkající se nesplnění podmínek vydání mezitímního rozsudku. Jedná se o námitku vady řízení a jako taková bude vypořádána níže. 26. Dovolání je podle § 237 o. s. ř. přípustné ohledně otázky nepřezkoumatelnosti rozsudku soudu prvního stupně a otázky splnění podmínek odpovědnosti státu za škodu způsobenou porušením práva EU. Ohledně těchto otázek se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe Nejvyššího soudu. IV. Důvodnost dovolání 27. Dovolání je důvodné. 28. Podle ustanovení § 219a odst. 1 písm. b) o. s. ř. odvolací soud rozhodnutí zruší, jestliže rozhodnutí není přezkoumatelné pro nesrozumitelnost nebo nedostatek důvodů. 29. Podle § 157 odst. 2 o. s. ř. platí, že není-li dále stanoveno jinak, soud v odůvodnění rozsudku uvede, čeho se žalobce (navrhovatel) domáhal a z jakých důvodů a jak se ve věci vyjádřil žalovaný (jiný účastník řízení), stručně a jasně vyloží, které skutečnosti má prokázány a které nikoliv, o které důkazy opřel svá skutková zjištění a jakými úvahami se při hodnocení důkazů řídil, proč neprovedl i další důkazy, jaký učinil závěr o skutkovém stavu a jak věc posoudil po právní stránce; není přípustné ze spisu opisovat skutkové přednesy účastníků a provedené důkazy. Soud dbá o to, aby odůvodnění rozsudku bylo přesvědčivé. Odůvodnění uvedené v písemném vyhotovení rozsudku musí být v souladu s vyhlášeným odůvodněním. 30. Z nálezu Ústavního soudu ze dne 29. 3. 2011, sp. zn. III. ÚS 3606/10, vyplývá, že jedním z principů představujících součást práva na řádný proces, jakož i pojmu právního státu (čl. 36 odst. 1 Listiny, čl. 1 odst. 1 Ústavy) a vylučujících libovůli při rozhodování je i povinnost soudů své rozsudky odůvodnit (§ 157 odst. 1 o. s. ř.), a to způsobem zakotveným v ustanovení § 157 odst. 2 o. s. ř. Právu na spravedlivý proces odpovídá povinnost obecných soudů svá rozhodnutí řádně odůvodnit a v tom rámci se adekvátně, co do myšlenkových konstrukcí racionálně logickým způsobem vypořádat se všemi důkazy i s argumentačními tvrzeními uplatněnými účastníky řízení, přičemž v opačném případě dochází k ústavněprávnímu deficitu obdobnému kategorii neústavnosti v podobě tzv. opomenutých důkazů. Je takto povinností obecných soudů vypořádat se se vším, co v průběhu řízení vyšlo najevo a co účastníci řízení tvrdí, má-li to vztah k projednávané věci. 31. Z odůvodnění rozhodnutí soudu musí vyplývat vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé. Posouzením věci po právní stránce se přitom rozumí výklad o tom, z jakých ustanovení zákona nebo jiného právního předpisu soud vycházel (proč pod tato ustanovení podřadil zjištěný skutkový stav) a jak je případně vyložil, a výklad o tom, jaká mají účastníci na základě zjištěného skutkového stavu podle aplikovaných ustanovení práva a povinnosti ve vztahu k předmětu řízení, a jak byla věc rozhodnuta. V důvodech rozhodnutí je nezbytné vyložit právně aplikační úvahy, jež soud vedly k podřazení skutkové podstaty pod příslušnou právní normu. V zájmu přezkoumatelnosti zdůvodnění právního posouzení věci je rovněž třeba, aby soud v odůvodnění rozsudku přesvědčivými argumenty vyvrátil právně nesprávné námitky účastníků, v poměrech přezkoumání rozsudku soudu prvního stupně odvolacím soudem odvolací námitky zpochybňující právní posouzení věci soudem prvního stupně. Pro rozsudek odvolacího soudu totiž platí toto ustanovení přiměřeně (srovnej § 211 o. s. ř.), přičemž odvolací soud při formulování odůvodnění rozsudku vychází z § 157 odst. 2 o. s. ř. jen potud, pokud to odpovídá zásadně přezkumné povaze jeho činnosti v odvolacím řízení (srovnej § 212 o. s. ř.). Viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 6. 2010, sp. zn. 33 Cdo 903/2008. 32. Rozhodnutí soudu prvního stupně ani rozhodnutí odvolacího soudu výše uvedeným nárokům na odůvodnění neodpovídají. Rozsudek soudu prvního stupně je v části právního posouzení prakticky doslovnou kopií žaloby. Bez náznaku vlastního posouzení soudem. Podstatné pak je, že neobsahuje námitky žalované vůči žalobě. Jedná se o stále tytéž námitky týkající se podmínek odpovědnosti uvedené v bodu 12 a rozvedené v bodech 13–15 tohoto rozsudku: I. cílem porušeného právního předpisu je přiznání práv jednotlivcům; II. porušení musí být dostatečně závažné; III. mezi porušením povinnosti ze strany členského státu a škodou způsobenou poškozenému musí existovat příčinná souvislost. Neobsahuje-li rozsudek soudu prvního stupně zásadní námitky žalované, neobsahuje ani jejich vypořádání. To činí rozsudek soudu prvního stupně nepřezkoumatelným a odvolací soud jej měl zrušit a věc vrátit soudu prvního stupně k dalšímu řízení. Na tom nic nemění skutečnost, že žalovaná byla schopna sepsat řádné odvolání. Vznesla totiž jen stejné námitky jako ve vyjádření k žalobě samotné, když rozsudek soudu prvního stupně se od žaloby nelišil. Odvolací soud proto pochybil, jestliže namísto toho, aby rozsudek soudu prvního stupně dle § 219a odst. 1 písm. b) o. s. ř. zrušil, přistoupil k jeho věcné změně. Tím se odchýlil od ustálené rozhodovací praxe Nejvyššího soudu reprezentované např. jeho rozsudkem ze dne 1. 6. 2016, sp. zn. 30 Cdo 1326/2016. 33. Jak již bylo uvedeno v bodu 9 tohoto rozsudku, odvolací soud citoval ve svém rozsudku judikaturu, vypsal odvolací námitky žalované (shodné s námitkami ve vyjádření k žalobě) a shodně jako soud prvního stupně dospěl k závěru, že předpoklady odpovědnosti jsou dány. Přitom se prakticky vůbec nezabýval otázkou, zda cílem porušených právních předpisů je přiznání práv jednotlivcům, a otázkou dostatečné závažnosti porušení právních předpisů. Otázka příčinné souvislosti byla rovněž vypořádána velmi kuse. Právní posouzení těchto otázek neodpovídá požadavkům nastaveným v rozsudcích Nejvyššího soudu ze dne 27. 3. 2024, sp. zn. 30 Cdo 3909/2023, a ze dne 30. 12. 2025, sp. zn. 30 Cdo 2556/2025. Kromě toho, že i rozhodnutí odvolacího soudu je na hranici přezkoumatelnosti, se odvolací soud odchýlil od uvedené ustálené rozhodovací praxe Nejvyššího soudu. 34. Za situace, kdy bylo dovolání shledáno přípustným, se Nejvyšší soud ve smyslu § 242 odst. 3 o. s. ř. zabýval i existencí vad uvedených v § 229 odst. 1, odst. 2 písm. a) a b) a odst. 3 o. s. ř., případně jiných vad řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci. 35. Žalovaná namítala, že nebyly splněny podmínky pro vydání mezitímního rozsudku, protože odvolacím soudem nebyla řádně posouzena spoluúčast poškozené žalobkyně, ačkoli na to žalovaná upozorňovala. Dle žalované mohla žalobkyně i po účinnosti Novely nadále pokračovat v poskytování služeb, považovala-li Novelu za rozpornou s právem Evropské unie. K tomu poukazovala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 4. 2022, sp. zn. 5 As 6/2021. Odvolací soud se s touto námitkou vypořádal v bodu 24 dovoláním napadeného rozsudku pouze tak, že ji označil za absurdní. Takové vypořádání neodpovídá nárokům na řádné odůvodnění rozsudku popsaným v předchozích bodech tohoto rozsudku. Jedná se tedy o vadu, která mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 7. 2003, sp. zn. 25 Cdo 1851/2002). 36. Takovou vadou však není žalobkyní tvrzené porušení zásady dvojinstančnosti. Ústavní soud ve svých rozhodnutích opakovaně uvedl, že v ústavní rovině není zakotveno právo na dvojinstančnost řízení, tedy až na (některé) trestněprávní věci (srov. čl. 2 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod). K tomu srov. nález Ústavního soudu ze dne 15. 1. 2009, sp. zn. IV. ÚS 1554/08, nebo usnesení Ústavního soudu ze dne 17. 8. 2021, sp. zn. II. ÚS 1996/21. 37. Z výše uvedených důvodů Nejvyšší soud dovoláním napadený rozsudek odvolacího podle § 243e odst. 1 o. s. ř. zrušil. Protože důvody, pro které se tak stalo, platí i pro rozhodnutí soudu prvního stupně, dovolací soud zrušil i toto rozhodnutí a věc vrátil Obvodnímu soudu pro Prahu 1 k dalšímu řízení (§ 243e odst. 2 věta první a druhá o. s. ř.). 38. V dalším řízení jsou soudy obou stupňů vázány vysloveným právním názorem dovolacího soudu (§ 243g odst. 1 věta první, ve spojení s § 226 o. s. ř.). Především si ujasní, jaká konkrétní ustanovení práva EU měla být Novelou porušena, zda z nich plynou jednoznačně určená subjektivní práva pro žalobkyni a pokud ano, zda jde o porušení dostatečně závažné a zda je jejich porušení v příčinné souvislosti s žalobkyní tvrzenou škodou. 39. S ohledem na komplexnost posuzované problematiky se přitom soud prvního stupně zřejmě neobejde bez toho, aby zahájil řízení o předběžné otázce, neboť je to zásadně Soudní dvůr Evropské unie, který se může ke splnění podmínek odpovědnosti státu za žalovaný ušlý zisk v této věci vyjádřit. V rozsudku ze dne 6. 10. 1982 ve věci 283/81, CILFIT, však Soudní dvůr vymezil tři výjimky, kdy se na něj vnitrostátní soudy obracet nemusejí: 1. otázka výkladu práva EU, která při řešení případu vyvstala, není pro případ relevantní; 2. o dané otázce výkladu práva EU již Soudní dvůr rozhodl (acte éclairé), 3. správné použití práva EU je bez jakýchkoliv pochybností zřejmé (acte clair). 40. O náhradě nákladů řízení, včetně nákladů dovolacího řízení, rozhodne odvolací soud v novém rozhodnutí o věci (§ 243g odst. 1 o. s. ř.). Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek. V Brně dne 13. 5. 2026 JUDr. Pavel Simon předseda senátu