Nález Ústavního soudu - IV. senátu složeného z předsedy senátu Miloslava Výborného a soudců Vlasty Formánkové a Pavla Holländera - ze dne 3. prosince 2008 sp. zn. IV. ÚS 2191/08 ve věci ústavní stížnosti H. S. proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. června 2008 č. j. 62 Co 172/2008-36 a rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 9. ledna 2008 č. j. 21 C 370/2006-20, jimiž byl zamítnut stěžovatelčin návrh na náhradu škody spočívající v rozdílu mezi nájemným regulovaným a tržním vůči státu, za účasti České republiky - Ministerstva financí jako vedlejšího účastníka řízení. Výrok Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 25. června 2008 č. j. 62 Co 172/2008-36 a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 9. ledna 2008 č. j. 21 C 370/2006-20 se zrušují. Odůvodnění I. Vymezení věci dle ústavní stížnosti Návrhem podaným k doručení Ústavnímu soudu dne 25. srpna 2008, tj. ve lhůtě stanovené v § 72 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, se stěžovatelka domáhá zrušení rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. června 2008 č. j. 62 Co 172/2008-36 a rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 9. ledna 2008 č. j. 21 C 370/2006-20 o náhradě škody dle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů. Uvedenými rozhodnutími obecných soudů se cítí být dotčena v základním právu plynoucím z čl. 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1, 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). II. Rekapitulace věci v řízení před obecnými soudy Ze spisu Obvodního soudu pro Prahu 1 sp. zn. 21 C 370/2006 a z obsahu ústavní stížnosti bylo zjištěno následující: Rozsudkem Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 9. ledna 2008 č. j. 21 C 370/2006-20 byl zamítnut návrh stěžovatelky na zaplacení náhrady škody - ušlého zisku v přesně vymezené výši, spočívající v rozdílu mezi nájemným regulovaným a nájemným v tržní výši, uplatněný dle zákona č. 82/1998 Sb. Protiprávnost úředního postupu stěžovatelka spatřovala v nerespektování nálezů Ústavního soudu ve věci regulace nájemného ze strany Parlamentu České republiky. Soud prvního stupně v odůvodnění předmětného rozhodnutí předně odkázal v souvislosti s derogačními nálezy ve věci regulovaného nájemného z bytů na ustanovení § 71 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., dále upozornil na nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 20/05 ze dne 28. 2. 2006 (N 47/40 SbNU 389; 252/2006 Sb.) a I. ÚS 489/05 ze dne 6. 4. 2006 (N 80/41 SbNU 59), ze kterých vyplývá, že pronajímatel je oprávněn vůči "regulovanému nájemníkovi" se domáhat zvýšeného nájemného, přičemž pokud tak neučiní, není oprávněn domáhat se náhrady škody vůči státu. V této souvislosti soud rovněž uvedl, že v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/05 nebyla konstatována odpovědnost státu ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. V závěru odůvodnění analyzoval složitost mechanismu určení výše nájemného vzhledem k množství relevantních parametrů a vyslovil na tomto místě pochybnost o připravenosti obecných soudů v případě neexistence zákonné právní úpravy ji nahradit soudním rozhodováním. V odvolání do uvedeného rozhodnutí nalézacího soudu stěžovatelka akcentovala nerespektování právního názoru Ústavního soudu k otázce regulace nájemného, vyjádřeného v řadě nálezů, jakož i své přesvědčení, že tuto skutečnost lze podřadit pod rámec § 13 zákona č. 82/1998 Sb. Soud odvolací rozsudkem ze dne 25. června 2008 č. j. 62 Co 172/2008-36 předmětné odvolání zamítl. V odůvodnění svého rozhodnutí vyslovil souhlas s tvrzením stěžovatelky, dle něhož s ohledem na nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 20/05 a I. ÚS 489/05 lze mít dlouhodobou nečinnost Parlamentu České republiky, spočívající v nepřijetí pozitivní právní úpravy deregulace nájemného, případně založení možnosti jednostranného zvýšení nájemného formou zvláštního zákona dle § 696 občanského zákoníku, za protiústavní, zároveň ale zaujal stanovisko, dle kterého nutno zkoumat, zda tato nečinnost zákonodárného sboru naplňuje znaky nesprávného úředního postupu, jak je má na mysli ustanovení § 13 zákona č. 82/1998 Sb. Odvolací soud zaujal názor, že tomu tak není, že uvedený protiústavní stav pod předmětné zákonné ustanovení podřadit nelze. III. Rekapitulace stížnostních bodů a petitu ústavní stížnosti Po stručné rekapitulaci průběhu řízení před obecnými soudy stěžovatelka namítá protiústavnost postupu státu, kterou spatřuje v nerespektování nálezů Ústavního soudu ve věci regulace nájemného z bytů ze strany Parlamentu České republiky. V této souvislosti poukazuje zejména na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 20/05 a dále nález sp. zn. I. ÚS 489/05, dle něhož "při rozhodování o výši nájemného bude obecný soud konstitutivním rozhodnutím (pro futuro) dotvářet objektivní právo (v tomto směru je správná premisa obvodního soudu, že se nelze domáhat zaplacení rozdílu mezi obvyklým a regulovaným nájemným za dobu minulou)". Stěžovatelka výslovně uvádí, že se neobrátila žádnou žalobou na zaplacení peněžitého plnění na obecný soud ve vztahu k určitému nájemci nacházejícímu se v bytě v domě v jejím vlastnictví, a to vzhledem k nemožnosti uplatňovat nárok na zaplacení peněžitého plnění za dobu minulou v souladu s názorem vysloveným v nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 489/05 a ani za dobu budoucí vzhledem k přijetí zákona č. 107/2006 Sb., o jednostranném zvyšování nájemného z bytu a o změně zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. Vyslovuje názor, dle něhož povinnost takovou žalobu uplatnit konstruovat nelze. Zároveň se stěžovatelka domáhá odložení vykonatelnosti napadeného rozsudku Městského soudu v Praze, a to dle jejího tvrzení vzhledem k nesprávnému stanovení nákladů odvolacího řízení. Pro uvedené, tj. pro porušení základních práv dle čl. 11 odst. 1, čl. 36 odst. 1, 2 Listiny, domáhá se stěžovatelka zrušení rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. června 2008 č. j. 62 Co 172/2008-36 a rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 9. ledna 2008 č. j. 21 C 370/2006-20. IV. Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníka, vedlejšího účastníka a repliky stěžovatelky Na základě výzvy Ústavního soudu podle § 42 odst. 4 a § 76 odst. l zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, podal dne 22. září 2008 Městský soud v Praze k předmětné ústavní stížnosti vyjádření. Odkazuje v něm v plném rozsahu na odůvodnění napadeného rozsudku a navrhuje předmětnou ústavní stížnost jako nedůvodnou zamítnout. K výzvě Ústavního soudu podle § 42 odst. 4 a § 76 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, se k ústavní stížnosti H. S. podáním ze dne 30. září 2008 vyjádřil i vedlejší účastník - Ministerstvo financí. Po stručné rekapitulaci věci k meritu uvádí, že považuje stížností napadená soudní rozhodnutí za správná a odpovídající ustálené judikatuře. Ministerstvo dále uvádí, že shodný názor je obsažen i ve stanovisku vlády České republiky k přijatelnosti a odůvodněnosti stížnosti J. V., O. M., Art 38, a. s., V. a V. H. proti České republice ze dne 28. prosince 2007, jak bylo schváleno a odesláno Evropskému soudu pro lidská práva, který projednává všechny hromadně podané žaloby vlastníků nájemních domů proti České republice obsahující analogické důvody, jaké jsou obsaženy v návrhu stěžovatelky. Pro uvedené Ministerstvo financí navrhuje předmětnou ústavní stížnost jako nedůvodnou zamítnout. V. Upuštění od ústního jednání Dle ustanovení § 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. může Ústavní soud se souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od něj očekávat další objasnění věci. Vzhledem k tomu, že oba účastníci, tj. stěžovatelka v ústavní stížnosti, doručené Ústavnímu soudu dne 27. srpna 2008, účastník řízení pak ve svém vyjádření k ústavní stížnosti, doručeném Ústavnímu soudu dne 24. září 2008, vyjádřili svůj souhlas s upuštěním od ústního jednání, a dále vzhledem k tomu, že Ústavní soud má za to, že od jednání nelze očekávat další objasnění věci, bylo od ústního jednání v předmětné věci upuštěno. VI. Posouzení ústavnosti interpretace a aplikace ve věci relevantního jednoduchého práva Ústavní soud nálezem ze dne 28. února 2006 sp. zn. Pl. ÚS 20/05 (N 47/40 SbNU 389; 252/2006 Sb.) konstatoval, že dlouhodobá nečinnost Parlamentu České republiky spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu vymezujícího případy, ve kterých je pronajímatel oprávněn jednostranně zvýšit nájemné, úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu a změnit další podmínky nájemní smlouvy, je protiústavní a porušuje čl. 4 odst. 3 a 4 a čl. 11 Listiny a čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, zamítl návrh na zrušení § 696 odst. 1 občanského zákoníku a odmítl návrh na zrušení § 685 až 695, § 696 odst. 2 a § 697 až 716 občanského zákoníku. V odůvodnění citovaného nálezu mimo jiné uvedl, že obecné soudy, i přes absenci předvídané konkrétní úpravy, musí rozhodnout o zvýšení nájemného, a to v závislosti na místních podmínkách tak, aby nedocházelo k diskriminacím výše zmíněným. Konkrétní rozhodovací postup Ústavní soud nenabídl (aby nenahrazoval poslání soudů obecných), avšak připomněl, že je nutno vyvarovat se libovůle, rozhodnutí se musí zakládat na racionální argumentaci a důkladném uvážení všech okolností případu, použití přirozených zásad a zvyklostí občanského života, závěrů právní nauky a ustálené ústavně konformní soudní praxe. K obdobnému právnímu názoru Ústavní soud dospěl i v nálezu ze dne 8. února 2006 sp. zn. IV. ÚS 611/05 (N 34/40 SbNU 281) a dále také v nálezech ze dne 21. března 2006 sp. zn. I. ÚS 717/05 (N 64/40 SbNU 635), ze dne 6. dubna 2006 sp. zn. I. ÚS 489/05 (N 80/41 SbNU 59), ze dne 16. května 2006 sp. zn. IV. ÚS 111/06 (N 102/41 SbNU 303), ze dne 8. června 2006 sp. zn. II. ÚS 93/05 (N 118/41 SbNU 475), ze dne 13. července 2006 sp. zn. I. ÚS 47/05 (N 137/42 SbNU 109) a dalších. V nálezu ze dne 6. dubna 2006 sp. zn. I. ÚS 489/05 pak Ústavní soud nadto dodal, že při rozhodování o výši nájemného bude obecný soud konstitutivním rozhodnutím (pro futuro) dotvářet objektivní právo. Má-li tato podmínka mít rozumný smysl, nutno počátek doby rozhodování o zvýšení regulovaného nájemného z bytů určit okamžikem podání žaloby k obecnému soudu (ve věci sp. zn. I. ÚS 489/05 byla žaloba stěžovatele podána Obvodnímu soudu pro Prahu 9 dne 5. srpna 2004 a samotné řízení vedeno pod sp. zn. 38 C 154/2004). V nálezu ze dne 8. června 2006 sp. zn. II. ÚS 93/05, jímž bylo zrušeno i usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. ledna 2006 sp. zn. 26 Cdo 983/2005, Ústavní soud mimo jiné konstatoval, že zákonodárce reagoval až přijetím zákona č. 107/2006 Sb., který nabyl účinnosti dne 31. března 2006, že v dané věci se jedná o případ, kdy se stěžovatel domáhal jednostranného zvýšení nájemného za dobu, kdy neexistoval žádný právní předpis, který by jednostranné zvýšení nájemného umožňoval, a že odmítly-li obecné soudy požadavek stěžovatele s poukazem na neexistenci právní úpravy, dopustily se tím ve vztahu ke stěžovateli odepření spravedlnosti (denegatio iustitiae). K uvedeným právním názorům se - po zrušení usnesení Nejvyššího soudu ze dne 22. září 2005 sp. zn. 26 Cdo 819/2005 nálezem Ústavního soudu ze dne 21. března 2006 sp. zn. I. ÚS 717/05 - přihlásil rovněž Nejvyšší soud, a to v rozsudcích ze dne 7. července 2006 sp. zn. 26 Cdo 32/2006 (a dále ze dne 31. srpna 2006 sp. zn. 26 Cdo 1039/2006, ze dne 20. září 2006 sp. zn. 26 Cdo 1213/2006, ze dne 10. října 2006 sp. zn. 26 Cdo 1924/2006, ze dne 24. října 2006 sp. zn. 26 Cdo 2106/2006 a dalších). V nálezu sp. zn. I. ÚS 489/05 ze dne 6. dubna 2006 (jakož i dalších - viz nález sp. zn. IV. ÚS 111/06 ze dne 16. května 2006) Ústavní soud vyslovil následující tezi: "výrokem I. nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/05 byla zdůrazněna odpovědnost státu za újmu vzniklou nepřijetím předvídané právní úpravy. Z toho plyne, že pokud pronajímatelův důvodný nárok nebude v plné míře uspokojen, nezbude mu jiná cesta než uplatnit vůči státu požadavek na náhradu škody.". Uvedená teze tudíž formuluje požadavek subsidiarity uplatnění náhrady škody v předmětné věci vůči státu po vyčerpání efektivních procesních prostředků k ochraně práva směřujících vůči nájemcům. Jak plyne ze spisu Obvodního soudu pro Prahu 1 sp. zn. 21 C 370/2006, v posuzované věci stěžovatelka, a to aniž by tak učinila nejdříve vůči Ministerstvu financí, uplatnila nárok na náhradu přesně určené výše škody, dané rozdílem mezi ekonomickým a regulovaným nájemným za dobu od 22. prosince 2004 do 21. prosince 2006, dle § 13 zákona č. 82/1998 Sb. Ústavní soud se v řadě svých rozhodnutí vyslovil k ústavně konformní interpretaci ustanovení § 5, § 43 odst. 1, § 79 odst. 1, § 95 odst. 2 o. s. ř. V nálezu sp. zn. IV. ÚS 22/03 ze dne 6. 4. 2004 (N 51/33 SbNU 31) uvedl: "Pokud tedy je v podání jako účastník řízení označen někdo, kdo účastníkem řízení nemůže být, má podání vadu, k jejímuž odstranění musí být účastník vyzván ... Pokud tak obecné soudy neučinily, porušily čl. 90 Ústavy, podle kterého jsou soudy povolány především k tomu, aby zákonem stanoveným způsobem poskytovaly ochranu právům ... Samozřejmě, že nelze poučovací povinnost rozšiřovat tak, aby překračovala rámec poučení o procesních právech a povinnostech účastníků a zasahovala do hmotného práva (tedy poučení v otázce věcné legitimace). ... Nicméně nevybočovalo by z rámce procesního poučení, pokud by soudy vyzvaly žalobce, aby odstranil vadu podání, spočívající v nesprávném označení účastníka řízení na straně žalovaného tak, aby označení účastníka odpovídalo znění ustanovení § 79 odst. 1 o. s. ř., ovšem bez uvedení, jak by mělo takové označení znít konkrétně.". Obdobně již konstatoval Ústavní soud i v nálezu sp. zn. I. ÚS 139/99 ze dne 8. 1. 2003 (N 3/29 SbNU 21): "Ústavní soud zde odkazuje na svoji konstantní judikaturu, podle které nepřesné označení účastníka řízení lze odstranit a soud je povinen o tom chybující stranu postupem dle § 5 a 43 o. s. ř. poučit.". V kontextu posuzované věci pak Ústavní soud v nálezu sp. zn. I. ÚS 489/05 vymezil speciální rámec pro aplikaci § 5 o. s. ř. Uvedl, že obecný soud "musí dát účastníkům dostatek prostoru pro seznámení s principy jím dotvářeného práva a k využití adekvátních instrumentů, včetně eventuální změny žalobního petitu ... V tomto smyslu se musí žalobci dostat od obecného soudu vhodného poučení, a to i nad rámec obecné poučovací povinnosti zakotvené v § 5 občanského soudního řádu". Uvedený pokyn nutno interpretovat ve smyslu výjimky z obecné teze, jak je obsažena v ustálené judikatuře obecných soudů [např. v usnesení Nejvyššího soudu ze dne 11. března 2004 sp. zn. 29 Odo 227/2002: "Poučení, že ve věci ... namísto dosavadního žalovaného má být žalována jiná osoba (ve vazbě na institut záměny účastníků, obsažený v § 92 odst. 2 o. s. ř.), součástí poučovací povinnosti soudů nebylo a není."]. Obdobně, jak učinil Ústavní soud ve věci sp. zn. IV. ÚS 175/08 ze dne 9. 9. 2008 (N 152/50 SbNU 345), i v posuzované věci konstatuje následující: Mají-li být naplněny kautely plynoucí zejména z nálezů Ústavního soudu - sp. zn. Pl. ÚS 20/05 (o povinnosti obecných soudů i přes absenci předvídané konkrétní úpravy rozhodnout o zvýšení nájemného), - sp. zn. I. ÚS 489/05 (o povinnosti obecných soudů v uvedených případech konstitutivně rozhodnout pro futuro, čili počátek doby rozhodování o zvýšení regulovaného nájemného z bytů určit okamžikem podání žaloby, a o podmínce subsidiarity uplatnění náhrady škody vůči státu po vyčerpání efektivních procesních prostředků k ochraně práva směřujících vůči nájemcům), pak ve smyslu právního názoru plynoucího z nálezu sp. zn. I. ÚS 489/05 ustanovení § 5, § 43 odst. 1, § 79 odst. 1, § 92 odst. 2, § 95 odst. 2 o. s. ř. nutno interpretovat pohledem čl. 36 Listiny tak, aby obecné soudy v občanském soudním řízení poskytly reálnou ochranu subjektivním právům. U žalob pronajímatelů bytů ve věci dlužného nájemného podaných dle zákona č. 82/1998 Sb., ve znění pozdějších předpisů, proti státu jsou tudíž obecné soudy povinny, vycházejíce ze subsidiarity uplatnění nároku vůči státu ve vztahu k uplatnění nároku vůči nájemcům, poučit žalobce o možnosti změny návrhu. Neučinily-li tak, založily svým postupem v rovině práva jednoduchého porušení § 5, § 43 odst. 1, § 79 odst. 1, § 92 odst. 2, § 95 odst. 2 o. s. ř., v rovině práva ústavního dotčení v základním právu plynoucím z čl. 36 Listiny. Pro uvedené Ústavní soud rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 25. června 2008 č. j. 62 Co 172/2008-36 a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 9. ledna 2008 č. j. 21 C 370/2006-20 zrušil [§ 82 odst. 1, odst. 3 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb.].