Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jiřího Přibáně (soudce zpravodaj) a soudců Martina Smolka a Pavla Šámala o ústavní stížnosti stěžovatele Středočeský kraj, sídlem Zborovská 81/11, Praha 5, zastoupeného doc. JUDr. Janem Brodcem, LL.M., Ph.D., advokátem, sídlem Rubešova 162/8, Praha 2, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2025, č. j. 5 As 325/2024-53, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení a Ing. Dana Němce, jako vedlejšího účastníka řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá. Odůvodnění: I. 1. Vedlejší účastník (společně se svojí manželkou) je vlastníkem pozemků p. č. X1, p. č. X2, p. č. X3, p. č. X4 a p. č. X5 v k. ú. H. (dále jen "pozemky"). V předchozích územních plánech obce H. byly pozemky vedeny jako zastavitelné, resp. jako plochy smíšené obytné a rekreační. V roce 2023 schválilo zastupitelstvo Středočeského kraje usnesení č. 035-26/2023/ZK Aktualizaci č. 3 Zásad územního rozvoje Středočeského kraje (dále jen "3. AZÚR"). Předmětnou aktualizací došlo k rozšíření ploch nadregionálního biocentra NC 2001 Údolí Vltavy, které nově zasáhlo i pozemky vedlejšího účastníka. Současně byl změněn regulativ čl. 194 písm. a) zásad územního rozvoje (dále jen "ZÚR"), jenž stanovil omezení pro plochy a koridory územního systému ekologické stability (dále jen "ÚSES"). 2. Proti 3. AZÚR brojil vedlejší účastník návrhem podle § 101a zákona č. 150/2002 Sb. soudního řádu správního (dále jen "s. ř. s."). V něm namítal, že podkladem pro přijatou změnu nebyl plán systému ekologické stability schválený dle vyhlášky č. 395/1992 Sb., nýbrž pouze odborný posudek společnosti Geovision z roku 2020. Tento dokument podle vedlejšího účastníka postrádal náležitosti plánu ÚSES a nebyl řádně schválen příslušnými orgány ochrany přírody. Vedlejší účastník dále namítl nepřezkoumatelnost 3. AZÚR, neboť odůvodnění dle jeho mínění neobsahovalo vysvětlení, proč byly do biocentra zahrnuty právě jeho pozemky, ač v minulosti byly vymezeny jako zastavitelné. Změna regulativu čl. 194 písm. a) 3. AZÚR podle vedlejšího účastníka představovala nepřípustnou podrobnost na úrovni zásad územního rozvoje, srovnatelnou se stavební uzávěrou. 3. Krajský soud v Praze rozsudkem ze dne 31. 10. 2024, č. j. 51 A 42/2024-64, návrh vedlejšího účastníka zamítl. Dospěl přitom k závěru, že plán ÚSES není závazným podkladem a jeho absence proto nezpůsobuje nezákonnost 3. AZÚR. Za dostatečný podklad označil posudek Geovision. Zdůraznil, že vedlejší účastník nepodal v procesu připomínky, a proto nelze na odůvodnění klást přísnější požadavky. Regulaci v čl. 194 písm. 3) AZÚR označil krajský soud za obecný pokyn pro orgány veřejné správy, nikoli za bezprostřední zásah do vlastnického práva vedlejšího účastníka. 4. Proti rozsudku Krajského soudu v Praze podal vedlejší účastník kasační stížnost, které Nejvyšší správní soud vyhověl a napadený rozsudek zrušil. Podle Nejvyššího správního soudu trpí 3. AZÚR nedostatky, které znemožňují její přezkum. Posudek Geovision sice obsahuje mapové přílohy, ale chybí textové zdůvodnění, proč právě tento zásah byl nezbytný. Podle Nejvyššího správního soudu nelze akceptovat, že plocha biocentra byla rozšířena i na území, které bylo v předchozích plánech vedeno jako zastavitelné, bez jakéhokoliv vysvětlení. Z vyhlášky č. 395/1992 Sb. vyplývá, že plány ÚSES představují nezbytný odborný podklad, na jehož základě mají být prvky ÚSES vymezovány v územně plánovací dokumentaci. Posudek Geovision, který nemá formální ani obsahové náležitosti plánu ÚSES a nebyl schválen příslušnými orgány ochrany přírody, nemůže tuto roli plnit. NSS poukázal na skutečnost, že změna regulativu čl. 194 písm. a) 3. AZÚR představuje plošné omezení všech pozemků zahrnutých do ÚSES, a to bez ohledu na následné vymezení biocenter a biokoridorů v územních plánech jednotlivých obcí. Takové opatření podle NSS překračuje rámec zásad územního rozvoje, neboť jim nepřísluší stanovovat takto konkrétní omezení na úrovni jednotlivých pozemků. NSS uzavřel, že napadená část 3. AZÚR byla přijata v rozporu se zákonem, neboť postrádá nezbytný odborný podklad, nebyla přesvědčivě a přezkoumatelně odůvodněna a překročila meze přípustné míry podrobnosti. II. 5. Stěžovatel namítá, že správní soudy mají střežit zákonnost, nikoliv nahrazovat politickou diskreci a dotvářet územně plánovací politiku. Zásah do ústavně garantovaného práva kraje na samosprávu je možný jen při nepochybném rozporu se zákonem. Nejvyšší správní soud (NSS) upřednostnil formalistické posouzení podkladů, aniž by provedl nezbytný test proporcionality a vyvážil zájmy jednotlivce s právem na samosprávu. Postup NSS proto nesplňuje kritérium nezbytnosti zásahu, obzvláště když vedlejší účastník v procesu pořizování 3. AZÚR neuplatnil žádné námitky. 6. Plán ÚSES podle vyhlášky č. 395/1992 Sb. slouží jako podklad pro územně plánovací dokumentaci, nepředstavuje však závaznou podmínku sine qua non pro její aktualizaci. Správní orgány jej hodnotí v rámci správního uvážení. Stěžovatel s odkazem na nález sp. zn. III. ÚS 3817/17 zdůraznil, že absence konkrétní formy podkladu nečiní koncepci nezákonnou. 7. NSS pochybil se závěrem, že absence formálně schváleného plánu ÚSES představuje vadu řízení. Podkladová báze totiž existovala: původní Studie ÚSES (2009) byla pro účely 3. AZÚR řádně doplněna odbornou revizí od společnosti Geovision s. r. o. (2020) a schválena Ministerstvem životního prostředí. Požadavek NSS na vypracování nového plánu ÚSES a extenzivní nároky na odůvodnění textové části nemají oporu v zákoně a znamenají nepřípustné dotváření nových povinností. 8. Rozsudek NSS je podle stěžovatele nepřezkoumatelný, neboť soud nevysvětlil, proč předložené odborné podklady (Studie 2009, revize 2020) neobstály. Rozhodnutí je zároveň překvapivé a nepředvídatelné, protože NSS uplatnil zcela nový právní standard, který dosud neměl oporu v zákonu ani judikatuře. Soud navíc účastníky neseznámil se svým odlišným právním názorem, čímž jim upřel možnost se k němu vyjádřit. 9. Z výše vyložených důvodů má stěžovatel za to, že napadeným rozsudkem NSS bylo zasaženo do jeho základních práv, jež jsou mu garantovány čl. 36 Listiny základních práv a svobod a čl. 8 Ústavy ČR. III. 10. Ústavní soud v souladu se stanoviskem Pléna Ústavního soudu ze dne 17. prosince 2025, sp. zn. Pl. ÚS-st. 62/25 ověřil, že podání ústavní stížnosti bylo odsouhlaseno zastupitelstvem kraje (usnesení Zastupitelstva Středočeského kraje č. 047-06/2025/ZK ze dne 8. 9. 2025). 11. Dále Ústavní soud shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž bylo napadené rozhodnutí vydáno. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario). 12. Ústavní soud není součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy a contrario) a nepřísluší mu oprávnění vykonávat dozor nad jejich rozhodovací činností; je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Do rozhodovací činnosti soudů je Ústavní soud oprávněn v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy zasáhnout pouze tehdy, byla-li pravomocnými rozhodnutími porušena ústavně zaručená základní práva nebo svobody stěžovatele. Jiné vady se nacházejí mimo přezkumnou pravomoc Ústavního soudu. 13. Výklad právních předpisů z oblasti veřejné správy a jejich použití na konkrétní případ je záležitostí správních orgánů a posléze správních soudů. V kontextu své dosavadní judikatury je Ústavní soud, s odkazem na zásadu zdrženlivosti a sebeomezení, oprávněn posuzovat výklad jiného než ústavního práva pouze tehdy, jestliže by jeho použití v konkrétním případě bylo důsledkem výkladu, který by extrémně vybočil z požadavků plynoucích z ústavního pořádku [viz např. usnesení ze dne 30. 8. 2021 sp. zn. I. ÚS 1503/20 (rozhodnutí jsou veřejně dostupná na https://nalus.usoud.cz)]. Ústavnímu soudu nepřísluší provádění přezkumu rozhodovací činnosti ve stejném rozsahu, jako ve věci stěžovatele již učinily správní soudy a vystupovat tak jako další "revizní" instance. Ústavní soud již v nálezu ze dne 7. 5. 2013 sp. zn. III. ÚS 1669/11 (N 76/69 SbNU 291) vyzdvihl, že "územní plán je společenskou dohodou o využití území lidmi, kteří v něm žijí. Rozhodování o rozvoji spravovaného území patří mezi základní práva územní samosprávy". Při rozhodování o zásahu do samosprávy musí soud náležitě zvážit význam základního práva územního samosprávného celku na samosprávu zaručeného čl. 8 Ústavy na jedné straně a význam důvodů, svědčících pro takový zásah, na straně druhé. Zásah však vždy musí být přiměřený závažnosti takových důvodů (viz např. usnesení ze dne 10. 4. 2018 sp. zn. III. ÚS 3667/17). 14. Podstata projednávaného případu spočívá v posouzení toho, zda Nejvyšší správní soud zasáhl do práva na samosprávu územního samosprávného celku, když zrušil část územní koncepce (AZÚR) kvůli absenci nového plánu ÚSES. 15. Namítá-li stěžovatel, že Nejvyšší správní soud neprovedl test proporcionality, je třeba zdůraznit, že tento test přichází v úvahu až v situaci, kdy opatření obecné povahy obstojí jako zákonné. Pokud soud shledal postup stěžovatele při přijímání opatření obecné povahy nezákonným, bylo jeho věcné posuzování z hlediska proporcionality bezpředmětné. Tento postup odráží ustálený algoritmus přezkumu opatření obecné povahy, kdy soud postupuje chronologicky a při zjištění vady v dřívější fázi se navazujícími kroky již nezabývá, přičemž test proporcionality představuje až závěrečný krok (srov. nález Ústavního soudu ze dne 24. 7. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 34/10). Tento algoritmus sice není od 1. 1. 2012 pro správní soudy závazný, stále však slouží jako legitimní argumentační pomůcka (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 12. 2023, č. j. 9 Ao 37/2021-57, č. 4562/2024 Sb. NSS, bod 28). 16. Pokud stěžovatel namítá, že vedlejší účastník řízení nebyl v době přijímání územně plánovací dokumentace aktivní a nevyužil procesních prostředků k ochraně svých práv, je nutno uvést, že tato argumentace je vzhledem k okolnostem případu bezpředmětná. Je tomu tak proto, že důvodem ke zrušení rozhodnutí krajského soudu, resp. opatření obecné povahy bylo nesplnění právním předpisem stanovených podmínek. Pasivita vedlejšího účastníka nebrání obecným soudům přezkoumat opatření obecné povahy z hlediska jeho zákonnosti (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 9. 12. 2013, sp. zn. I. ÚS 1472/12 nebo usnesení Ústavního soudu ze dne 5. 6. 2024, sp. zn. IV. ÚS 553/24). Jinými slovy, pasivita dotčených osob v průběhu příjímání opatření obecné povahy nemůže vést k legitimizaci nezákonného postupu samosprávného orgánu. 17. Dovolává-li se stěžovatel nálezu Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 3817/17, je třeba uvést, že územně samosprávnému celku je přiznána v souvislosti s přijímáním územně plánovací dokumentace jistá míra diskrece, ovšem tato nemůže odporovat smyslu a účelu zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny a vyhlášky č. 395/1992 Sb. V jejímž § 5 odst. 1 je výslovně stanoveno, že plány systému ekologické stability a projekt systému ekologické stability schvalují příslušné orgány územního plánování v územně plánovací dokumentaci nebo v územním rozhodnutí. Právním předpisem je tak stanoven specifický procesní postup (zpracování, posouzení a projednání), který soukromý posudek ze své podstaty nesplňuje. Dovolává-li se stěžovatel původní Studie ÚSES (2009), která byla odborným posudkem společnosti Geovision s. r. o. pouze doplněna, je třeba uvést, že tato studie odpovídala skutkovému a právnímu stavu v době svého vzniku. Pokud Nejvyšší správní soud v souvislosti s aktualizací prvků ÚSES dospěl k závěru, že na vymezení nové podoby ÚSES je třeba klást stejné požadavky jako při jejich přijímání (pokud nedošlo v mezidobí ke změně právní úpravy), lze takový požadavek považovat za logický a ústavně konformní. 18. K námitce stěžovatele, že správní soudy mají střežit zákonnost, a nikoli nahrazovat politickou diskreci či dotvářet územně plánovací politiku, je třeba uvést následující. Nejvyšší správní soud svým rozhodnutím neurčil, jakým způsobem má být ÚSES v budoucnu vymezen, ani zda k jeho vymezení má vůbec dojít. Soud pouze stanovil mantinely a podmínky pro takový postup. Jinými slovy, kraji nic nebrání v tom, aby vymezení biocentra do zásad územního rozvoje opětovně zařadil, pokud pořídí zákonem vyžadovaný plán ÚSES. 19. Pokud stěžovatel v ústavní stížnosti namítá, že ho soud před vynesením rozsudku neseznámil se svým odlišným právním názorem na věc, je nutné zdůraznit, že poučovací povinnost obecných soudů nelze vykládat extenzivně. Účastníci řízení nemají právo znát finální právní posouzení věci ještě předtím, než ho soud formálně vyhlásí v rozhodnutí. Takový postup by zásadním způsobem narušil zásadu kontradiktornosti řízení a princip rovnosti zbraní. Právě odlišný právní pohled byl navíc hlavním důvodem podání kasační stížnosti vedlejšího účastníka. Podstatné tak je, že stěžovatel věděl, proti jaké argumentaci směřuje jeho procesní obrana, a měl prostor na ni reagovat. 20. Ústavní soud konstatuje, že Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku uvedl, z jakých ustanovení právních předpisů vycházel, vysvětlil, jaké právní závěry z nich plynou, přičemž jejich výklad není v rozporu s ústavním pořádkem, a neodůvodňuje proto kasační zásah. Napadeným rozsudkem nebylo porušeno žádné ústavně zaručené základní právo stěžovatele, a proto Ústavní soud odmítl ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný. Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 3. června 2026 Jiří Přibáň v. r. předseda senátu