Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jana Svatoně (soudce zpravodaje), soudce Milana Hulmáka a soudkyně Daniely Zemanové o ústavní stížnosti 1. města Boží Dar, sídlem Boží Dar 1, a 2. zastupitelstva města Boží Dar, zastoupených JUDr. Stanislavem Polčákem, advokátem, sídlem Řehenice 10, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. prosince 2025 č. j. Ars 6/2025-40 a usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 10. září 2025 č. j. 57 A 39/2025-43, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Plzni, jako účastníků řízení, a Přípravného výboru pro konání místního referenda ve městě Boží Dar, jako vedlejšího účastníka řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá. Odůvodnění I. Skutkové okolnosti posuzované věci a obsah napadených rozhodnutí 1. Podáním ze dne 16. 2. 2026, obsahujícím ústavní stížnost prvního stěžovatele podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a současně ústavní stížnost druhého stěžovatele podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy a § 72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu, se stěžovatelé domáhají zrušení v záhlaví označených soudních rozhodnutí. 2. První stěžovatel tvrdí, že jimi bylo porušeno jeho ústavně zaručené právo na soudní ochranu a spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), oba stěžovatelé mají za to, že tato rozhodnutí porušují ústavní garance samosprávy zakotvené v hlavě sedmé Ústavy, zejména v čl. 101 odst. 1 a čl. 104 odst. 1 a 2, jakož i právo samosprávy na ochranu vlastního majetku podle čl. 11 Listiny. 3. Současně stěžovatelé žádají Ústavní soud o přednostní projednání věci (§ 39 zákona o Ústavním soudu). 4. Z ústavní stížnosti a jejích příloh se podává, že vedlejší účastník (jakožto přípravný výbor podle zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů), podal návrh na konání místního referenda ve městě Boží Dar k otázce: "Souhlasíte s tím, aby Zastupitelstvo města Boží Dar činilo v rámci samostatné působnosti veškeré kroky k tomu, aby územní plán města Boží Dar v celém katastrálním území Ryžovna neumožňoval, s výjimkou staveb veřejné dopravní infrastruktury, výstavbu žádných jiných nových staveb, a to včetně jakýchkoliv staveb, které by byly zřizovány na základech původních, dnes již zaniklých, staveb?". O tomto návrhu hlasovalo sedmičlenné zastupitelstvo města Boží Dar dne 11. 8. 2025 tak, že pro vyhlášení byli tři zastupitelé a čtyři zastupitelé se hlasování zdrželi. Místní referendum proto vyhlášeno nebylo. 5. K návrhu vedlejšího účastníka Krajský soud v Plzni (dále jen "krajský soud"), a to za účasti prvního stěžovatele, napadeným rozsudkem vyhlásil místní referendum k výše citované otázce [§ 57 odst. 1 písm. b), odst. 3 zákona č. 22/2004 Sb. ve spojení s 91a odst. 1 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní] s tím, že se bude konat současně s volbami do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky ve dnech 3. a 4. října 2025 (§ 15 odst. 1 věta první, § 5 odst. 1 věta druhá per analogiam zákona č. 22/2004 Sb.), a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Krajský soud dospěl k závěru, že jde o věc, která patří do samostatné působnosti obce (§ 6 zákona č. 22/2004 Sb.), a že navržená otázka je přípustná (§ 7 téhož zákona a contrario). 6. Toto rozhodnutí napadl první stěžovatel kasační stížností, kterou však Nejvyšší správní soud zamítl, neboť se s názorem krajského soudu ztotožnil, a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Položenou otázku označil za jednoznačnou, resp. srozumitelnou běžnému hlasujícímu voliči. Jde-li o její přípustnost, podle Nejvyššího správního soudu vymezení (ne)zastavitelnosti je běžnou úlohou územního plánu, o jehož pořízení a vydání rozhoduje právě zastupitelstvo obce v samostatné působnosti, a je na prvním, resp. druhém stěžovateli, aby v případě kladné odpovědi občanů plnil jimi projevenou vůli v tom rozsahu, ve kterém mu v tom nebrání právní předpisy. K argumentaci možným zásahem do práv dotčených vlastníků i prvního stěžovatele uvedl, že místní referendum představuje formu přímé demokracie a je alternativou rozhodování o otázkách v samostatné působnosti obce zastupitelským orgánem. Výsledek referenda je předpokládaným důsledkem výkonu ústavně zaručeného práva na samosprávu podle čl. 8 Ústavy a základního práva občanů podle čl. 21 odst. 1 Listiny. Je-li rozhodovací autonomie orgánů místní samosprávy omezena vůlí občanů, není na tom nic nepřípustného, naopak smyslem jejich fungování je naplňování vůle občanů. Rozhodnutí občanů je spojeno i s odpovědností za následky, které mohou být pro některé "méně vyhovující", nelze v tom však spatřovat omezování práva obce na samosprávu nebo zásah do práv konkrétních občanů, na čemž nemůže nic změnit ani obava z nemožnosti provést stavební opatření či soukromoprávní závazky obce. II. Argumentace stěžovatelů 7. Úvodem stěžovatelé vysvětlují, že aby dostáli své povinnosti využít všechny prostředky ochrany práv, rozhodli se - s ohledem na stanovisko pléna Ústavního soudu ze dne 17. 12. 2025 sp. zn. Pl. ÚS-st. 62/25 (21/2026 Sb.) a procesní složitost plynoucí z podání dvou samostatných ústavních stížností - uplatnit návrh jediný. K samotnému referendu uvádějí, že se týká tří čtvrtin území obce s velmi nízkým počtem stálých obyvatel, které vyniká řadou environmentálních hledisek hodných ochrany. Vyjadřují lítost nad tím, že s organizátory referenda nedosáhli konsensu ohledně položené otázky, neboť úžeji podaný předmět ohledně nové bytové výstavby, o který místní komunitě šlo, pokládali pro rozhodování občanů za relevantní. 8. V souvislosti s návrhem na přednostní projednání popisují stěžovatelé situaci nastalou po rozhodnutí správních soudů tak, že orgány obce ke všem žádostem stavebního úřadu poskytují pro dotčené katastrální území negativní stanovisko, nemohou zahájit, pokračovat ani dokončit záměry veřejně prospěšných staveb a ve vztahu k připravovanému územnímu plánu jeho pořizovatel (Městský úřad v Ostrově) konstatoval, že pokyn plynoucí z referenda nelze v souladu s právními předpisy provést. 9. K věci samé stěžovatelé uvádějí, že napadená soudní rozhodnutí zásadně zasahují do postavení obce, jejích občanů a třetích osob, jakož i chráněných hodnot, jako je např. ochrana životního prostředí či ochrana před povodněmi. Namítají, že pro tak široce vymezenou otázku nelze podle § 6 a 7 zákona č. 22/2004 Sb. referendum konat, a argumentují tím, že zastupitelstvo je povinno přijmout takovou změnu stávajícího územního plánu, jejímž obsahem je zákaz jakékoliv stavební činnosti. Náhled správních soudů, podle kterého je referendum závazné jen pro obec v rámci samostatné působnosti, označují za formalistický. Důvodem je, že v procesu územního plánování a stavebního řízení nelze stanovisko obce překlenout. V důsledku toho budou vlastníci nemovitostí dotčeni na svých právech, neboť nebudou moci nové stavby realizovat. Takto široce vymezený zákaz v územním plánu je podle stěžovatelů v rozporu se zákonnou úpravou územního plánování. V současnosti platí již schválený územní plán se zastavitelným územím a při schvalování jeho změn orgány obce musí sledovat celou řadu povinností, jejichž plnění ale nejsou schopny zajistit. 10. Dále stěžovatelé namítají, že příkaz zastupitelstvu plynoucí z referenda narušuje pravidla procesu přijímání územního plánování jakožto zvláštního řízení ve smyslu § 7 písm. e) zákona č. 22/2004 Sb. Zastupitelstvo přitom nemůže schválit jinou změnu územního plánu, než je zákaz nových staveb (vyjma dopravních). Nejvyšší správní soud implicitně připouští, že rozsah zákazu může být v rozporu s právními předpisy, což se příčí požadavkům § 7 písm. d) téhož zákona, a v konečném důsledku instruuje provést přijaté rozhodnutí jen v rozsahu, kterým se požadavkům právních předpisů nepříčí. To stěžovatelé odmítají ve světle uvedeného ustanovení, v něm se hovoří o "možnosti" rozporu rozhodnutí v místním referendu s právními předpisy. Konkrétně se má jednat o rozpor s § 38 a 39, § 80 odst. 2 písm. c) zákona č. 283/2021 Sb., stavební zákon, jež stanovují cíle a úkoly územního plánování. S poukazem na § 73 odst. 2 stavebního zákona stěžovatelé odmítají i názor Nejvyššího správního soudu, že položená otázka nezasahuje přímo do práv vlastníků nemovitostí. Ti sice mohou podávat k návrhu změn územního plánu námitky (a dotčení občané připomínky), ty však bude muset zastupitelstvo zamítnout (§ 49 zákona č. 22/2004 Sb.). 11. Položená otázka podle stěžovatelů opomněla zájmy obce, právo na rozvoj samosprávy a nezbytnost realizovat stavby ve veřejném zájmu, jejichž investorem má být obec, jako jsou technické infrastruktury (vodovodní a elektrifikační přípojky, kanalizační sítě apod.) či kritická infrastruktura, protipovodňová, protierozní a klimatická opatření, neboť k jejich realizaci je vždy nutné stavební povolení v souladu s územním plánem. Námitka porušení práva na samosprávu zde má být namístě, neboť stěžovatelé sice respektují právo občanů projevit svou vůli, tento projev musí mít a má své limity. Takto invazivní rozhodnutí v místním referendu bude mít na občany a vlastníky zásadní dopad a bude jim přinášet významné problémy s uplatňováním jejich práv. Fakticky došlo k tomu, že většina občanů obce z jiného katastrálního území uložila zákaz menšině občanů a vlastníků z jiného katastrálního území. S poukazem na čl. 6 Ústavy tvrdí, že výsledek referenda se nemůže jevit jakožto hegemonie většiny bez ohledu na dotčenou menšinu. Nelze tímto způsobem legitimizovat invazivní, nepřiměřený a plošný zásah. Podle stěžovatelů nejde jen o "méně vyhovující" situaci, jak uvedl Nejvyšší správní soud. 12. Stěžovatelé argumentují i tím, že k danému účelu slouží institut stavební uzávěry. Položená otázka obchází § 27 odst. 2 písm. e) a § 123 a násl. stavebního zákona a občané nemají žádný prostředek nápravy. Závaznost referenda nebude nijak omezena, a to až do doby, kdy případně bude v místním referendu přijato stanovisko nové. Za ústavně nepřijatelné stěžovatelé považují, aby legálním výsledkem referenda byl zákaz jakékoliv další péče o správu vlastního majetku a jeho rozvoje všem vlastníkům, neboť meze základních práv a svobod, včetně vlastnického práva (čl. 11 Listina) či práva na samosprávu (čl. 8 Listiny), mohou být upraveny pouze zákonem (čl. 4 odst. 1 Listiny). 13. Správní soudy měly podle stěžovatelů pochybit také kladením nepřiměřeného břemene, jde-li o specifikaci úkolů, které první stěžovatel ve zmíněných oblastech v samostatné působnosti plní. Vyjádření, které podal bez právního zastoupení, považují za dostatečné a dovolávají se zásady iura novit curia. Závěrem konstatují, že se jim nedostalo odpovědi na výše nastíněné otázky a že jedinou možností je - byť již po uskutečněném referendu - požádat Ústavní soud o přezkum ústavnosti a zákonnosti navržené otázky. III. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem 14. Ústavní soud se nejprve zabýval tím, zda jsou splněny procesní předpoklady řízení. Dospěl k závěru, že tzv. komunální ústavní stížnost [§ 72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu] byla podána včas a oprávněnou osobou, resp. orgánem obce k tomu nadaným zvláštní procesní způsobilostí. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Ústavní stížnost je přípustná (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť byly vyčerpány všechny zákonné procesní prostředky k ochraně práv. 15. Oproti tomu ústavní stížnost prvního stěžovatele [tj. podle § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu] představuje návrh podaný zjevně neoprávněnou osobou. První stěžovatel jakožto účastník řízení před správními soudy nebyl v pozici právnické osoby veřejného práva vystupující v majetkové (fiskální) sféře či v oblasti zabezpečování některé z veřejných služeb, nýbrž v postavení subjektu územní samosprávy, který rozhodováním svého orgánu (obecního zastupitelstva) o vyhlášení místního referenda (§ 13 zákona č. 22/2004 Sb.) plnil úkol, který je podle § 50 téhož zákona výkonem samostatné působnosti. Z tohoto důvodu se zde uplatní závěry, k nimž Ústavní soud dospěl ve stanovisku sp. zn. Pl. ÚS-st. 62/25 a navazujícím usnesení ze dne 10. 2. 2026 sp. zn. I. ÚS 1259/25, tedy že samosprávný celek vystupující skrze své orgány ve vrchnostenské pozici není způsobilý být nositelem základních práv a svobod, a tudíž není ani oprávněn k podání ústavní stížnosti podle § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu. IV. Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti 16. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti; svou pravomoc vykonává také tím, že na základě jejího čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti orgánů územní samosprávy proti nezákonnému zásahu státu. 17. Zásah státu, kterým mělo dojít k porušení ústavně zaručeného práva prvního stěžovatele jako územního samosprávného celku, spočívá ve vyhlášení místního referenda správním soudem. Nezákonnost tohoto zásahu má plynout z nesprávného posouzení otázky, zda předmětem referenda byla věc, která patří do samostatné působnosti obce, jak stanovuje § 6 zákona č. 22/2004 Sb., a zda referendum bylo přípustné podle § 7 téhož zákona a contrario. 18. Podáním tzv. komunální stížnosti se druhý stěžovatel tedy domáhá toho, aby Ústavní soud posoudil zákonnost postupu prvního stěžovatele. Byť referenčním hlediskem přezkumu v řízení o komunální ústavní stížnosti je nejen ústavnost, ale i zákonnost zásahu [srov. čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy], nelze pominout, že z hlediska zákonnosti již věc byla posouzena nezávislým a nestranným (správním) soudem a výsledek tohoto posouzení závisel na řešení stejných otázek, jaké by měly být řešeny i v tomto řízení. 19. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud stojí mimo soustavu obecných soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy), a nelze ho považovat za další, "superrevizní" instanci v systému obecné justice, jejímž úkolem by bylo nahrazovat rozhodování obecných soudů, předmětem posouzení v tomto řízení je, zda úvahy správních soudů ohledně interpretace a aplikace § 6 a 7 zákona č. 22/2004 Sb. nejsou zjevně nepřiměřené, kolidující s ústavně zaručeným právem prvního stěžovatele na samosprávu podle čl. 8 Ústavy [srov. § 72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu]. 20. Jde-li o ústavněprávní východiska, Ústavní soud odkazuje na napadené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (body 32 a 33). Místní (obecní) samosprávu lze definovat jako právo a schopnost obce spravovat podstatnou část veřejných záležitostí ve vlastním zájmu a na vlastní odpovědnost. Její podstata tedy spočívá mimo jiné v tom, že obec o svých záležitostech rozhoduje autonomně. Místní referendum přitom je jednak vrcholným projevem samosprávy, jednak nástrojem, jehož prostřednictvím občané realizují své právo obec spravovat. 21. Nejvyšší správní soud vysvětlil, proč územní plánování spadá do samostatné působnosti obce, a proč je tudíž vyhlášení referenda o položené otázce v souladu s § 6 zákona č. 22/2004 Sb. (bod 30 rozsudku). Dostatečně se vypořádal i s námitkou, že o položené otázce nebylo referendum přípustné z důvodů uvedených v § 7 písm. d) a e) zákona č. 22/2004 Sb., odůvodněnou údajným rozporem položené otázky či možným rozporem rozhodnutí v místním referendu (zejména) se stavebním zákonem, jakož i tím, že má jít o otázku, o níž se rozhoduje ve zvláštním, tj. v územním řízení (body 28 a 29 rozsudku). Ústavní soud však dodává, že s ohledem na použití pojmu stavba v položené otázce, což je pojem vymezený stavebním zákonem, se měl Nejvyšší správní soud vyjádřit i k jejich vzájemnému vztahu, a vysvětlit tak, proč namítaný rozpor (položené otázky se stavebním zákonem) podle jeho názoru nenastává. S ohledem na níže uvedené závěry (viz body 25 a 26) však nelze označit jeho závěr z hlediska ústavnosti za neudržitelný. 22. Jak již uvedl Nejvyšší správní soud, vymezení zastavitelného a nezastavitelného území na určitém území obce v územním plánu je podle stavebního zákona v kompetenci druhého stěžovatele. Argumentuje-li druhý stěžovatel závažností (intenzitou) omezení obce a dotčených vlastníků nemovitostí, jež je dána jeho obsahem (kdy se jediná výjimka ze zákazu týká jen dopravní infrastruktury) i velikostí dotčeného území, stavební zákon limity v tomto ohledu nestanovuje. Skutečnost, že územní plán obecně dopadá na právní pozici vlastníků nemovitostí, plyne z jeho právní povahy. Ani existence předchozího soukromoprávního závazku nepředstavuje překážku, aby občané k určité otázce zaujali svůj postoj v místním referendu [viz nález Ústavního soudu ze dne 9. 2. 2012 sp. zn. III. ÚS 263/09 (N 27/64 SbNU 285)]. 23. Ústavní soud neshledal případnou námitku, že by rozhodnutí v místním referendu vedlo k porušení práva menšiny - vlastníků nemovitostí v katastrálním území Ryžovna, neboť z povahy věci plyne, že dopady územního plánu na jednotlivé vlastníky nemovitostí nebudou stejné, resp. mohou se lišit i v závislosti na jejich lokaci, a v posuzované věci nebylo uvedené katastrální území zjevně vybráno svévolně či dokonce za účelem poškození určitých vlastníků, ale z věcného důvodu, tedy že jde o unikátní přírodní lokalitu. 24. Uvedl-li Nejvyšší správní soud, že zastupitelstvo obce je při přípravě a schvalování územního plánu vázáno vůlí projevenou v místním referendu v rozsahu, ve kterém tomu nebrání právní předpisy, nelze z toho vyvozovat, že by zde existoval (možný) rozpor mezi rozhodnutím v místním referendu a právními předpisy ve smyslu § 7 písm. d) zákona č. 22/2004 Sb., naopak uvedený soud na základě argumentace prvního stěžovatele takový rozpor neshledal. Druhý stěžovatel v této souvislosti namítá, že na prvního stěžovatele, právně nezastoupeného, bylo správními soudy kladeno nepřiměřené břemeno, nicméně podaná ústavní stížnost v podstatě nic nového do věci nevnáší. 25. Ústavní soud k tomu dodává, že rozhodnutí v místním referendu je politickým aktem, který je zde třeba chápat nikoliv jako normu, ale jako rámcový pokyn orgánům obce, aby v zákonných mezích vyvinuly veškeré možné úsilí k dosažení sledovaného cíle, a to způsobem a za použití (legálních) prostředků, které si k tomu zvolí. Jak již uvedl Ústavní soud v nálezu ze dne 9. 2. 2012 sp. zn. III. ÚS 263/09 (N 27/64 SbNU 285), referendum je způsob, jakým občané mohou usměrňovat v konkrétních otázkách veřejného zájmu politickou reprezentaci obce, a orgány obce jsou zavázány prosazovat názor občanů těmi prostředky, které jim právní řád dává k dispozici. To je zde ostatně dáno i povahou věci, neboť referendem nelze detailně řešit tak rozsáhlou materii, jaká je předmětem regulace obsažené v územním plánu. Aplikace § 7 písm. d) zákona č. 22/2004 Sb. by proto byla namístě, pokud by nebylo možné tuto vůli občanů obce žádným způsobem realizovat, aniž by přitom byly (tj. přímo) či mohly být (tj. zprostředkovaně) porušeny právní předpisy. 26. Opodstatněný tak není ani restriktivní výklad § 7 zákona č. 22/2004 Sb., jak zmínil Ústavní soud v uvedeném nálezu, ani kladení přehnaných požadavků na položenou otázku; s tím souvisí i princip zdrženlivosti správních soudů, resp. princip, podle kterého v pochybnostech má být rozhodnuto ve prospěch referenda, k nimž se přiléhavě Nejvyšší správní soud přihlásil (viz např. bod 26 napadeného rozsudku či bod 31 rozsudku ze dne 15. 12. 2022 č. j. Ars 4/2022-86). Konkrétně se to v judikatuře Nejvyššího správního soudu projevuje při posuzování srozumitelnosti a určitosti položené otázky, kde je třeba vzít v úvahu okolnosti, které referendum provázely (např. rozsudek ze dne 18. 10. 2024 č. j. Ars 2/2024-45), nicméně jaký je její smysl a účel vzhledem k místním reáliím, může mít význam i při posuzování zákonnosti. V posuzované věci položená otázka zjevně sledovala to, aby územní plán obce neumožnil novou výstavbu na daném území tak, jak byla reprezentací obce zamýšlena. S tímto významem je proto třeba výsledek referenda promítnout do územního plánu; úvahy o možném porušení, chybně vycházející ze striktního pojetí položené otázky, resp. jejího mechanického promítnutí do územního plánu, pro jejich spekulativnost akceptovat nelze (srov. např. i bod 35 a násl. rozsudku č. j. Ars 4/2022-86). Ústavní soud rovněž neshledal, že by správní soudy pochybily, pokud neshledaly překážku pro konání místního referenda podle § 7 písm. e) zákona č. 22/2004 Sb. Jak plyne z nálezu ze dne 13. 3. 2007 sp. zn. I. ÚS 101/05 (N 48/44 SbNU 619), uvedené ustanovení by mohlo dopadnout na stadium, kdy je již územní plán schvalován zastupitelstvem obce, nikoliv kdy je ve stadiu návrhu. Jinak řečeno, územní plán nelze schvalovat v místním referendu, předtím však občanům obce nic nebrání se k otázkám rozvoje obce vyjádřit. Jak plyne z ústavní stížnosti, v současné době je územní plán připravován Městským úřadem v Ostrově. 27. Z uvedených důvodů Ústavní soud (tzv. komunální) ústavní stížnost druhého stěžovatele mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl. Stejně tak odmítl ústavní stížnost prvního stěžovatele, a to jako návrh podaný osobou k tomu zjevně neoprávněnou podle § 43 odst. 1 písm. c) téhož zákona. O návrhu podle § 39 téhož zákona Ústavní soud nerozhodl, rozhodl však v nejkratší možné době. Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 28. května 2026 Jan Svatoň v. r. předseda senátu